La contribución que ingresa a la CCSS no es un tributo, sino una obligación esencial para la existencia del régimen de seguridad social, y su finalidad es fortalecer el fondo, para protección y beneficio de los propios contribuyentes.

Al no constituir un tributo, la fijación que hace la CCSS de las cuotas patronales y de los trabajadores, no transgrede el principio de reserva de ley previsto en materia tributaria,  ni el principio de no confiscatoriedad.

Tal es el criterio de la Dirección Jurídica, expresada en nota DJ-1653-99 de 16 de julio de 1999, ante consulta formulada por la Licda. Odilie Arias Jiménez, Directora de Inspección.

Asunto: prescripción del derecho al reintegro de pagos indebidos de cuotas.

El Consejo Asesor de esta Dirección Jurídica, en su Sesión Nº790-99, celebrada el 24 de junio de 1999, conoció su oficio DI-589-99 de fecha 10 de junio de 1999. Al respecto acordó lo siguiente:
 
"ARTÍCULO SEGUNDO: Se conoce oficio DI-589-99 del 10 de junio de 1999, suscrito por la Directora de Inspección a.c. Directora de Cobros, mediante el cual consulta el plazo de prescripción para devolver pagos indebidos de cuotas. Señala la consultante que la Junta Directiva resolvió un reclamo en este sentido con base en lo que al efecto establece el artículo 43 del Código Tributario. En este orden de ideas, consulta si los demás casos deben ser resueltos aplicando el anterior criterio.

Se delibera al respecto y se acuerda recomendar lo siguiente:

En principio, lo correspondiente es reiterar el criterio emitido por este Consejo Asesor en el artículo segundo de la sesión No.613-97, celebrada el 25 de agosto de 1997. Para tales efectos es fundamental tener clara la naturaleza de las cuotas de los seguros que administra la Caja.

El artículo 73 de la Constitución Política establece lo siguiente:

“Se establecen los seguros sociales en beneficio de los trabajadores manuales e intelectuales, regulados por el sistema de contribución forzosa del Estado, patronos y trabajadores, a fin de proteger a estos contra los riesgos de enfermedad, invalidez, maternidad, vejez, muerte y demás contingencias que la ley determine.

“La administración y el gobierno de los seguros sociales estarán a cargo de una institución autónoma, denominada Caja Costarricense de Seguro Social.

“No podrán ser transferidos ni empleados en finalidades distintas a las que motivaron su creación, los fondos y las reservas de los seguros sociales.

“Los seguros contra riesgos profesionales serán de exclusiva cuenta de los patronos y se regirán por disposiciones especiales.” (Reformado por Ley Nº2737 de 12 de mayo de 1961).

Se estipula con total claridad en dicho artículo la autonomía de gobierno y administración de la Caja y la forma de financiamiento de los seguros que administrará. La contribución es una obligación esencial para la existencia del régimen de seguridad social, y su finalidad es el fortalecimiento del fondo, para protección y beneficio de los propios contribuyentes.

Al respecto, la Corte Plena, en sesión extraordinaria de las 13:30 horas del 30 de julio de 1987, declaró sin lugar el Recurso de Inconstitucionalidad interpuesto contra el artículo 23 de la Ley Constitutiva de la Caja. Los razonamientos hechos por el Magistrado Zamora ilustran ampliamente los motivos por los cuales las cotizaciones de la Caja no deben considerarse tributos:

“Nótese que, para que haya obligación tributaria propiamente tal, es necesario que se dé un vínculo legal a tenor del cual un tributo incide sobre un sujeto pasivo desde el momento en que ocurre el llamado "hecho generador" del mismo, en el cual funciona como el presupuesto fáctico de que depende la obligación del contribuyente. Luego, viene la fase de "determinación del tributo", que tiene carácter meramente declarativo y no constitutivo, pues su fin es establecer el "quantum debeatur", el quantum del tributo.

“Finalmente, la relación jurídico-tributaria se cierra con el pago del tributo.

“Para las cuotas de los seguros sociales, en cuanto a su recaudación, no media un "hecho generador o imponible", cuya realización dependa de verificarse una "conditio juris" que consiste en el acaecimiento de un presupuesto de hecho al que la ley le atribuye efectos constitutivos del tributo en cuestión. Las cuotas de los seguros sociales se recaudan al tenor de una garantía social establecida en la propia Constitución Política y reglamentada en una ley de corte laboral y de previsión social, como lo es la Ley Constitutiva de la Caja Costarricense de Seguro Social. Además, las cuotas se cobran con base en un porcentaje determinado en la ley que no requiere ninguna fase determinativa.

“Finalmente, el pago se efectúa por el sistema de "planillas", propio de las relaciones laborales y ajeno a la materia impositiva. El pago de cuotas de los seguros sociales es ajeno al concepto de "causa del tributo", ya que responde, como se dijo, al establecimiento en la Constitución de los seguros sociales como una garantía social de los trabajadores manuales e intelectuales. Por lo tanto, en la figura comentada no puede hablarse de "hecho causal" de la contribución, en el sentido tributario”. (Tomado de la Revista Jurídica de Seguridad Social, Volumen 1, pág.93)

El mismo criterio ha sido reiterado por la reciente jurisprudencia emitida por la Sala Constitucional en Voto 7393-98 de las 9:45 horas del 16 de octubre de 1998:

“La naturaleza jurídica de las contribuciones que pagan los patronos y trabajadores a la Caja Costarricense de Seguro Social, dista sustancialmente de la del tributo. El derecho a la seguridad social, tutelado en los artículos 73 de la Constitución Política, 11 de la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre y 9 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, garantiza a todos los ciudadanos que el Estado, por medio de la Caja Costarricense de Seguro Social, le otorgará los servicios indispensables en caso de enfermedad, invalidez, maternidad, vejez y muerte. Por lo tanto, la contribución es una obligación esencial para la existencia del régimen de seguridad social, y su finalidad es el fortalecimiento del fondo, para protección y beneficio de los propios contribuyentes. Al no constituir un tributo, en sentido técnico jurídico, la fijación que hace la Caja Costarricense de Seguro Social de las cuotas patronales y de los trabajadores, no transgrede el principio de reserva de ley previsto en materia tributaria, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 11 y 123 inciso 13 de la Constitución Política, ni tampoco el principio de no confiscatoriedad...”

Otro aspecto que acusa la imposibilidad de considerar las cuotas del seguro social como tributos, es que son los tribunales de trabajo los que resuelven cualquier litigio en materia de cuotas. Tal criterio fue externado con claridad por el Magistrado Zamora en las consideraciones que han sido citadas:

“El parentesco institucional de los seguros sociales con la rama del derecho laboral es indudable y en los mismos puede reconocerse la veta social, el hilo mutualístico, porque la base para la determinación de las cuotas de los trabajadores y de los patronos es el monto de los salarios que aquellos reciben y que estos pagan, y por demás está explicar que, precisamente, el concepto del salario es un concepto cardinal y primario en la disciplina del derecho del trabajo. Las cuotas de los seguros sociales son variables como consecuencia de (que) los salarios que perciben los trabajadores, también son variables; si aumenta el salario, las cuotas recaudadas proporcionalmente serán mayores en su monto. Incluso, las pensiones que recibirán los trabajadores retirados serán proporcionales a los últimos salarios que ellos devengaron. No hay duda, entonces, que los seguros sociales, así como todos los elementos que conforman dicha institución jurídica, son un producto del Derecho del Trabajo y de la Previsión Social.” (Ibid, págs.89 y 90).

Lo anterior ha sido reiterado en la práctica litigante de esta Dirección, ya que constantemente las impugnaciones de cuotas que son presentadas en estrados contenciosos son remitidas a los juzgados laborales.

El tercer elemento que hace inconsistente la tesis de que las cuotas de la Caja son tributos, se encuentra en el propio Código de Normas y Procedimientos Tributarios que en el artículo primero, en lo que interesa dice:

"Las disposiciones de este Código son aplicables a todos los tributos y a las relaciones jurídicas emergentes de ellos, excepto los regulados por el Código Aduanero Uniforme Centro Americano (CAUCA) y su Reglamento (RECAUCA) o por la legislación relativa a entes autónomos o descentralizados..."

Es evidente, a la luz de todo lo expuesto, que la jurisprudencia ha sido reiterada respecto de la particularidad de las cuotas de la seguridad social. Mantener su administración y regulación dentro del dominio de sus propias autoridades ha permitido que no se desvirtúen los principios que le dieron origen a la Caja.

Respecto de la consulta que se hace sobre la aplicabilidad del acuerdo de Junta Directiva a los casos que resuelva esa Dirección en el futuro, es fundamental observar que el mismo obedece a un caso concreto, lo cual no lo hace extensivo al resto de los reclamos."