LA RETENCION INDEBIDA DE CUOTAS OBRERAS DE LA CCSS
EN EL ART. 45 DE LA LEY CONSTITUTIVA DE LA CCSS
 
Edwin E. Arias Jiménez .
 
PLANTEAMIENTO
 
El advenimiento de Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia. mediante Ley Nº7l35. de Jurisdicción Constitucional.
del 19 de octubre de 1989. constituyó un hecho trascendental. no sólo para el ordenamiento jurídico constitucional de nuestro:
país. sino también para la seguridad social.
 
En efecto. la reforma introducida al artículo 45 de la Ley Constitutiva de la Caja Costarricense de Seguro Social. por la indicada
ley. dejó sin efecto la posibilidad de que se decretara el apremio corporal contra los patronos que no cancelaran la cuota
obrera, norma que en la práctica había demostrado un alto grado de efectividad en el control de la morosidad patronal por este
concepto y que, particularmente. se tramitaba por medio de un procedimiento muy sencillo. manejado directamente por las
sucursales.
 
En forma sustitutiva, la Ley N°7135 tipificó como retención indebida la conducta patronal de no enterar a la Caja el monto de
las cuotas obreras retenidas a los trabajadores. Esto significa que se dio una connotación de consecuencias más graves para
el patrono, puesto que al calificarse como delito previsto en el artículo 216 del Código Penal, se ha sujetado a los patronos
incumplientes al régimen de justicia penal, visto en todas sus dimensiones e implicaciones.
 
Lo anterior se justifica plenamente: la naturaleza particular y especial que reviste la cuota obrera en la seguridad social merece
un régimen de protección igualmente especial.
 
Aunque desde el punto de vista jurídico-penal este es un tema muy amplio. no es el propósito de este trabajo hacer un
desarrollo extenso. sino más bien, exponer algunas ideas que en el orden práctico pueden ser de utilidad para las unidades y
para los funcionarios que tienen a su cargo la cobranza judicial. especialmente en sucursales.
 
Otros estudios que estamos realizando. se orientan a desarrollar los aspectos doctrinarios y jurisprudencia les de este tema.
Por ahora, se trata de señalar algunos aspectos importantes que puedan servir de guía en la aplicación práctica del artículo 45.
durante el funcionamiento cotidiano de la Institución.
 
1.- CONTENIDO DEL ARTICULO 45 DE LA LEY CONSTITUTIVA

El artículo 45 de la Ley Constitutiva de la Caja, reformado en 1989, romo se ha dicho. por la Ley Nº7 13 5. Ley de Jurisdicción
Constitucional (publicada en el Alcance N°34 de la Gaceta N°198 del 19 de octubre de 1989). establece:
 
"Artículo 45.- Constituye retención indebida y. en consecuencia. se le impondrá la pena establecida en el artículo 21 G del
Código Penal. a quien no enterare a la Caja el monto de la cuota obrera establecida en el artículo 30 de esta Ley.
 
"En el caso de la prevención señalada en el último párrafo del artículo 223 del Código Penal, el patrono podrá ofrecer garantía
real suficiente por el monto de las cuotas obreras retenidas.
 
"Se aplicará de treinta a ciento ochenta días multa al patrono que no dedujere la cuota obrera que establece el artículo 30 de
esta Ley. Si el patrono fuere una persona jurídica, la obligación recaerá sobre su representante legal. El patrono deberá ser
apercibido por el Jefe del Departamento de Gestión de Cobro y Créditos de la Caja Costarricense de Seguro Social. para que
dentro del quinto día, contado a partir del recibo del comunicado, deposite en favor de la Caja Costarricense de Seguro Social.
el monto de las cuotas no retenidas.

"Transcurrido ese plazo sin que se efectúe el pago. el Hecho se denunciará al Ministerio Público para que se haga el
requerimiento respectivo.

"Será sancionado con pena de sesenta a trescientos días multa el patrono que realice maniobras. declaraciones falsas o
cualquiera otros actos u omisiones tendientes a defraudar los intereses de la Caja Costarricense de Seguro Social, tratándose
de sus cotizaciones." (Lo subrayado es nuestro)
 
De conformidad con el texto transcrito, se observa que el artículo 45 contiene tres figuras penales:
a) Retención indebida: párrafos primero y segundo.
b) No deducción de la cuota obrera: párrafos tercero y cuarto.
c) Defraudación a los intereses de la Caja: párrafo final.

Esta distinción reviste especial importancia. puesto que la redacción del artículo reformado originó problemas de interpretación.
desde el momento mismo en que se inició su aplicación.

Debe quedar claro, ahora, que la retención indebida corresponde única y exclusivamente a los dos primeros párrafos, según se
ha destacado en la transcripción.

Una de las confusiones que con mayor frecuencia se ha presentado, tanto en sede administrativa como en la judicial, ha sido
entender que el apercibimiento de que habla el párrafo tercero. es requisito previo y necesario para darle trámite a la retención
indebida.

Esta confusión se aclara con la lectura cuidadosa de la parte final del párrafo tercero, donde indica "... cuotas no retenidas".
Por supuesto que al referirse a cuotas no retenidas se excluye cualquier relación con la figura de la retención indebida. que
tiene como presupuesto esencial que se trate de cuotas retenidas.

Es necesario tener muy claro la distinción apuntada, puesto que en determinado momento será de suma utilidad para resolver
los problemas de interpretación que se presenten.

Para los efectos que aquí nos interesan, debemos aclarar que nos referiremos únicamente a la figura de la retención indebida.
dado que por diversas razones no se ha considerado todavía la utilización de las otras dos figuras penales.
 
2.- REQUISITOS DE LA CERTIFICACIÓN
 
2.1.- Competencia para certificar
 
La certificación que se acompaña a la denuncia debe ser suscrita por el Jefe de la Sucursal o Jefe del Departamento Gestión
de Cobros, según la unidad a que se encuentre adscrito el patrono.
 
Sobre este punto se han presentado dudas, pues al declararse inconstitucional la parte del artículo 53 de la Ley Constitutiva
que facultaba a los jefes de sucursales para certificar adeudos, se pensó que los jefes de sucursales quedaban inhibidos para
emitir certificaciones, lo cual no es así. dado que la inconstitucionalidad se refiere a las certificaciones que tenían carácter de
título ejecutivo y que servían de base para los cobros judiciales en la vía ejecutiva.

Aparte de ese tipo de certificaciones, los jefes de sucursales se encuentran debidamente facultados para emitir certificaciones
sobre cualquier documento o asunto que corresponda a sus unidades, incluidas las certificaciones de cuotas obreras no
canceladas por los patronos.

En todo caso. debe tenerse presente que. desde el punto de vista técnico. la tramitación de denuncias no constituye labor de
cobro judicial. aunque como resultado de la misma se obtenga la recuperación de cuotas.

Es innecesario. por lo anterior. que las. certificaciones que se acompañen a las denuncias sean suscritas por el Jefe del
Departamento de Contabilidad General.
 
2.2. Objeto de la certificación
 
En el giro ordinario de la facturación de cuotas. administrativamente se manejan tres tipos de planillas:
- planillas ordinarias
- planillas de oficio
- planillas adicionales
 
Para los efectos de las denuncias por retención indebida. corresponde certificar únicamente las cuotas obreras
correspondientes a planillas ordinarias. que son aquellas que se facturan con base en la información que los patronos
suministran a la institución mensualmente.

La planilla de oficio presenta un grado de incertidumbre en cuanto a la exactitud de su contenido. por lo que se considera
inconveniente utilizada como base para denuncias.

Las planillas adicionales. por su naturaleza. excluyen prácticamente la posibilidad' de que se haya producido retención de
cuota obrera. por lo que no deben certificarse para aplicación del articulo 45.
 
2.3. Requisitos de la certificación
 
La certificación debe contener. básicamente:

a) La información necesaria que identifique al patrono (nombre. número patronal. domicilio. actividad. número de cédula. etc.). y
en el caso de personas jurídicas. la indicación de su representante legal.

b) Indicación de los periodos y monto de cuota obrera que se está certificando. No se deben incluir recargos ni multas.
e) Firma del Jefe de Sucursal o Departamento de Gestión de Cobros. según corresponda.

d) No se deben certificar cuotas obreras que correspondan a periodos anteriores a noviembre de 1989. debido a que la
legislación penal no tiene efecto retroactivo.
 
2.4.- Requisitos de la denuncia
 
Aunque la Institución provee formularios debidamente estructurados. es conveniente enfatizar aquí los aspectos más
importantes del escrito de denuncia:

a) Denunciante: la denuncia debe ser suscrita por el jefe de la sucursal Aunque administrativamente se ha producido mucha
discusión sobre este aspecto. lo cierto es que nuestra legislación permite que esta clase de delitos sean denunciados por
cualquier persona. Para efectos prácticos. mayor agilidad en el trámite y mejores resultados. la experiencia ha demostrado la
conveniencia de que sean los jefes de sucursales quienes figuren como denunciantes.

Los temores que han surgido en muchos jefes son infundados. La experiencia de más de seis años ratifica lo anterior. de
manera que debemos despojamos de los prejuicios que. innecesariamente nos hemos formado acerca de este tipo de
gestiones.

En el escrito de denuncia debe indicarse la información completa que identifique al patrono. según se indicó en el apartado de
la certificación: es muy importante que el domicilio o dirección que se aporta sea lo más actualizado y completo. pues de esto
dependerá en gran medida el resultado de la gestión judicial.
 
En cuanto a los documentos que acompañan el escrito de denuncia. Principalmente debe adjuntarse la siguiente
documentación:

a) Certificación de la cuota obrera. en la forma en que se ha indicado.

b) Copia de las listas de trabajadores. correspondientes a los casos denunciados, con el desglose de cuotas obreras.
 
2.5. Presentación y trámite
 
a) Las denuncias deben presentarse ante el Ministerio Público. representado por las agencias fiscales que correspondan.
según la localidad de que se trate.

En aquellos lugares en que no funcionen agencias fiscales. la presentación debe hacerse ante la correspondiente alcaldía pues
actúan como agencias fiscales por delegación.
 
b) Procesalmente, y de conformidad con el artículo 223 del Código Penal, una vez recibida la denuncia. la Agencia Fiscal
procede a prevenir al patrono denunciado para que dentro de un plazo de cinco días proceda, al pago de las cuotas obreras.

c) Existe la posibilidad de que el patrono deposite judicialmente a la orden de los tribunales. o cancele directamente en la
sucursal. En el primer caso se hace necesario dar seguimiento para que esas sumas sean giradas a la Caja. según se
expresa adelante. Cuando el patrono cancele la cuota obrera directamente en las oficinas de la sucursal, debe informarse de
inmediato a la Agencia Fiscal o a la Alcaldía. de esa circunstancia.

d) El jefe de la sucursal generalmente es citado a ratificar la denuncia: se trata de un procedimiento rutinario. pero que implica
que el denunciante frecuentemente se haga presente en los tribunales. En cada caso. antes de proceder a la ratificación de la
denuncia debe comprobarse si se ha cancelado las cuotas obreras que dieron origen a la denuncia.. pues de ser así debe
informarse al despacho judicial.

e) En cualquier estado del trámite de la denuncia es posible que los tribunales soliciten aclaraciones o informaciones
adicionales a las sucursales. Estos requerimientos judiciales deben ser atendidos con prontitud. para no entorpecer la labor de
estos despachos.

En caso de que se presenten dudas con estos trámites o se requiera asesoramiento. las sucursales deben requerir la asesoría
de la Dirección Jurídica de la Institución.

El éxito de la gestión de recuperación de cuota obrera por medio de la presentación de denuncias basadas en el artículo 45 de
la Ley Constitutiva constituye un instrumento muy eficaz. pero esa eficacia depende, en mucho, de la disposición que tenga la
unidad que tramita estos asuntos y, además, de la adecuada coordinación que se establezca con los tribunales de justicia.
 
* Abogado de la Dirección Jurídica de la CCSS.