5- INCENTIVOS PROFESIONALES.
No procede
conceder a los profesionales médicos los incentivos de la carrera profesional
correspondientes al grado de doctor académico cuando solo pueden acreditar el
grado de doctor profesional, pese a que hace algunos años, por falta de
normativa adecuada se aceptó la confusión.
Así
lo resolvió, en VOTO N° 31693, la Sala Constitucional de la Corte Suprema de
Justicia, a las 9:39 hs. del 22 de enero de 1993.
*Recurso
de Amparo interpuesto por J.S.P. en representación de un grupo de profesionales
contra la CCSS.
Resultando:
PRIMERO: El recurso se
interpone... por el no reconocimiento de los incentivos otorgados en el Decreto
N°18960-H sobre "Normas para la aplicación de la Carrera Profesional para
las instituciones descentralizadas y empresas públicas, cubiertas por el ámbito
de la autoridad presupuestaria". Alega el accionante, que los incentivos
económicos aplicables a los profesionales que laboran para la Institución
recurrida están basados -entre otros factores- en el grado académico obtenido
por cada profesional, grado que se premia según una tabla preestablecida y que
confiere al Bachillerato universitario 10 puntos, a la Licenciatura 16 puntos,
a la especialidad 26 puntos, a la maestría 32 puntos y al doctorado 40 puntos,
en donde cada punto conlleva un valor económico, de forma tal que a más puntos,
mayor es la remuneración económica que percibe el profesional beneficiado.
Que a finales de 1990, la Procuraduría
General de la Repúblicas emite el pronunciamiento C-208-90, según el cual, los
médicos y cirujanos que se graduaron antes del 31 de octubre de 1977 ostentaban
el grado académico de "doctores", mientras que los graduados en fecha
posterior a la indicada, ostentaban sólo el grado de licenciatura. Con base en
este pronunciamiento, de obligado acatamiento para la CCSS, la recurrida
rechazó a los actores su derecho a ser estimulados económicamente con la suma
que confiere los 40 puntos del doctorado de la carrera profesional.
Además indican que la Caja no ha
contestado en forma expresa la solicitud que individualmente hicieran los
médicos para que se les reconociera el incentivo en mención. Estiman que todo
lo interior va en menoscabo de su derecho a la igualdad, y de su derecho de
petición y pronta resolución, garantizados en los artículos 27 y 33 de la
Constitución Política.
SEGUNDO: La CCSS contestó la audiencia
conferida en los siguientes términos: Que mediante Decreto N°18960-H del 27 de
abril de 1989 se emitieron las normas vigentes para la aplicación de la carrera
profesional de las instituciones descentralizadas con vigencia a partir de
enero de 1988, y que en lo referente al reconocimiento de los grados académicos
expresa en su artículo 10:
"...Los grados y títulos académicos
obtenidos antes de la promulgación de las normas sobre reconocimiento y
equiparación de los grados y títulos por parte del CONARE, serán aceptados de
acuerdo con las condiciones con que los haya valorado y aceptado el Colegio
Profesional respectivo...".
Que ante las dudas originadas en cuanto a
la interpretación del párrafo transcrito, la Caja se abstuvo de dar el puntaje
correspondiente a "doctorado" a los profesionales en Ciencias
Médicas, haciéndose el reconocimiento en el entendido de que todos ostentaban
el grado de licenciados e iniciándose por parte de la Institución una serie de
consultas sobre la interpretación de esa normativas.
Así, emitieron su opinión el Subjefe del
Departamento de Registro y Control de la Dirección General del Servicio Civil,
la Secretaría Técnica de la Autoridad Presupuestaria y el Director de la
Oficinas de Planificación de la Educación Superior hasta que el 24 de mayo de
1990 se recurre a la Procuraduría General de la República, que se pronunció
mediante dictamen C-208-90, favoreciendo a algunos de los profesionales en
Ciencias Médicas, según la fecha en que el Colegio Profesional había aceptado
la incorporación.
Que en este sentido, la Caja se limitó a
cumplir con el pronunciamiento de la Procuraduría General de la República, el cual
era vinculante para la institución, por mandato legal. Agregan que no se ha
violado el principio de igualdad, por cuanto se le da el mismo trato a todos
los médicos incorporados antes del 31 de octubre de 1977, y el mismo trato a
los que se incorporaron con posterioridad a esa fecha, y que, en todo caso, de
existir alguna desigualdad, ésta tendría que atribuirse al Reglamento vigente y
a la interpretación vinculante, que la Caja debió acoger obligatoriamente.
En lo referente al derecho de petición y pronta
resolución que se alega como violado, indica que los planteamientos formulados
han sido atendidos de la forma que ha quedado expuesta. Estima finalmente, que
se trata de un conflicto de legalidad, referido no a la actuación de la Caja,
sino a la interpretación legal de un reglamento vigente, hecha por la
Procuraduría General de la República, por lo que solicita se declare sin lugar
el recurso.
CONSIDERANDO:
1.- El amparo se fundamenta,
esencialmente, en lo que se considera una violación al principio de igualdad,
debido a que la CCSS, a criterio de los recurrentes, discrimina en los
salarios, al no reconocer los incentivos del Decreto N°18960-H, llamado
"Normas para la aplicación de la carrera profesional para las
instituciones descentralizadas y empresas públicas, cubiertas por el ámbito de
la autoridad presupuestaria".
El Decreto contiene, entre otras, las
normas que definen lo que es la carrera profesional y sus objetivos, los
factores que la regulan, los requisitos para optar por ella y en general, todo
lo concerniente para crear un criterio uniforme de aplicación de un incentivo
económico en el sector público, basado en los grados académicos, publicaciones
especializadas, experiencia profesional en el sector público, servicios
docentes prestados en centros universitarios, servicios prestados como
instructor en su área de actividad en cursos promovidos por la Administración y
experiencia laboral en organismos internacionales.
Se alega en el recurso que con fundamento
en un pronunciamiento de la Procuraduría General de la República, número 20890
del 14 de diciembre de 1990, se determinó que los profesionales en ciencias
médicas que se habían graduado en una universidad nacional antes del 31 de
octubre de 1977 o los que se graduaron en unas universidad extranjera, antes
del 19 de agosto de 1986 se les debía reconocer, como grado académico, el mismo
grado profesional con que se incorporaron al respectivo colegio. Es por lo
anterior que la recurrida sólo reconoce el "doctorado" en las condiciones
descritas, pese a que los títulos universitarios, en algunos casos, indican la
graduación como "doctores". Se alega, en consecuencia, violación del
principio consagrado en el artículo 33 de la Constitución Política.
II.- La posición antagónica,
es la que en resumen, expresó la Secretaría Técnica de la Autoridad
Presupuestaria, en oficio número STAP-4115-89 de 15 de noviembre de 1989, en el
siguiente sentido:
".. .Al respecto me permito
indicarle que como se ha manifestado verbalmente no puede interpretarse este
párrafo en la forma que lo han hecho los profesionales citados, ya que anterior
a la condición académicas de doctorado, necesariamente debe darse un título
profesional de licenciado, especialidad o maestría. Por lo tanto al otorgar los
colegios profesionales en Ciencias Médicas, la clasificación de Doctor, no se
refiere a un doctorado, sino a la modalidad del caso, amparado a algunos de los
títulos indicados en el párrafo anterior" .
Además, las autoridades
involucradas han considerado que hay una diferencia significativa entre una
licenciatura académica y un doctorado, reflejada en el número de ciclos,
créditos y por supuesto en el número de cursos y los conOcimientos adquiridos
por la persona, como lo afirma el Director de la Oficina de Planificación de la
Educación Superior, por lo que la Universidad Nacional Autónoma y la
Universidad de Costa Rica, al otorgar la licenciatura académica, otorgan un
diploma de doctorado profesional, que no equivale a grado académico y que se
utiliza para efecto de incorporación al colegio profesional respectivo.
III.- El dictamen vinculan
te, emitido por la Procuraduría General de la República en oficio C-208-90 del
14 de diciembre de 1990, señala, entre otros aspectos, que. las instituciones
universitarias que ofrecen carreras en el área de salud no contienen ningún
doctorado académico, sino únicamente el grado de licenciatura: que otorgan un
diploma de doctorado profesional, que no equivale a grado académico alguno.
Distingue también dicho pronunciamiento, entre las reglas que se aplican para
el reconocimiento y equiparación de grados y títulos académicos ,que expiden
las universidades: Si son expedidos por una universidad nacional se aplica el "convenio
para crear una nomenclatura de grados y títulos de la Educación Superior"
de 31 de octubre de 1977, si se trata de una institución de educación superior
extranjera, se aplica el Reglamento del Artículo 30 del Convenio de
Coordinación de la Educación Superior Universitaria Estatal de 19 de agosto de
1986 y se concluye en unas interpretación e integración del artículo 10 del
Decreto número 18960- H, en el sentido que los grados y títulos académicos
obtenidos antes de la promulgación de la normativa universitaria relativa a su
reconocimiento o equiparación, tendrán que ser aceptados con las condiciones
con que los haya valorado y aceptado el Colegio Profesional respectivo.
IV.- Quiere decir todo lo
anterior, que es la promulgación y entrada en vigencia de ambos cuerpos
normativos, el Convenio para crear una nomenclatura de grados y títulos de la
Educación Superior de 3 l de octubre de 1977 y el Reglamento al artículo 30 del
Convenio de Coordinación de la Educación Superior Universitaria Estatal de 19 de
agosto de 1986, lo que determina la diferenciación entre los grados académicos
y los títulos.
V.- Considera la Sala que el
reconocimiento de los títulos que se hizo a los profesionales en Salud
graduados antes de esas fechas, en tanto derechos adquiridos por falta de
normativa aplicable al caso, no puede constituir un derecho a la igualdad en
los términos en que lo alegan los recurrentes. El principio de igualdad,
contenido en el artículo 33 de la Constitución Política, no implica que en
todos los casos, se deba dar un tratamiento igual prescindiendo de los posibles
elementos diferenciadores de relevancia jurídica que puedan existir; o lo que
es lo mismo, no toda desigualdad constituye necesariamente una discriminación.
La igualdad, como lo ha
dicho esta Sala, sólo es violada cuando la desigualdad está desprovista de una
justificación objetiva y razonable. Pero además, la causa de justificación del
acto considerado desigual, debe ser evaluada en relación con la finalidad y sus
efectos, de tal forma que debe existir, necesariamente, una relación razonable
de proporcionalidad entre los medios empleados y la finalidad propiamente
dicha. Es decir, que la igualdad debe entenderse en función de las
circunstancias que concurren en cada supuesto concreto en el que se invoca, tal
forma que la aplicación universal de la ley, no prohibe que se contemplen
soluciones distintas ante situaciones distintas, con tratamiento diverso. Todo
lo expresado quiere decir, que la igualdad mlte la ley no puede implicar una
igualdad material o igualdad económica real y efectivas.
En el presente caso, el
hecho que una regulación normativa, llámese reglamento, decreto o en último
caso, ley de la República haya fijado un límite razonable para diferenciar, lo
que fue una práctica empírica para el otorgamiento de títulos académicos,
práctica que fue sustituida por el normal desarrollo de las ciencias y la
administración, en orden a considerar mayores ventajas económicas, a quien ha
logrado una superación mayor, en su preparación personal, no puede ser un
parámetro de igualdad indiscriminada, de tal identidad, que implique conceder
iguales reconocimientos a quienes tienen una preparación académica distinta. Y
si también fue necesario fijar una regla temporal, para convalidar lo que por
equivocación conceptual llevó al Estado Costarricense a la necesidad de
reconocer el grado académico a quien no lo ostentaba, por error de la
estructuración administrativa, eso no implica, desde la óptica constitucional,
que se deba consolidar el error como derecho adquirido, de tal forma que se
deba hacer el mismo reconocimiento, aún en contra de la lógica y la razón.
Que el estado haya
convalidado la situación, jurídica de quienes sin ser doctores, así se los
reconoció, por falta de regulación normativa ordenadora, no puede conceder
igual derecho a los que, después de emitida la norma reguladora, quieren hacer
valer la situación anterior por sobre ésta. Por todo ello, estima la Sala que
el recurso debe ser declarado sin lugar, como en efecto la dispone.
POR TANTO:
Se declara sin lugar el recurso.