DEBIDO PROCESO
FORMULACIÓN EXPRESA Y CIRCUNSTANCIADA DE LOS CARGOS EN SEDE ADMINISTRATIVA
LIBRE ACCESO AL EXPEDIENTE ADMINISTRATIVO
DERECHO A LA LEGALIDAD

Recurso de amparo interpuesto por J.R.F. a favor de H.R.P. contra el Presidente Ejecutivo y el Gerente Médico, de la Caja Costarricense de Seguro Social
Expediente No.00-004258-0007-CO
Resolución No.2000-08892 de las 15:01 horas del 11 de octubre de 2000
Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia
 

El señor H.R.P. presenta recurso de amparo por considerar que en el procedimiento administrativo realizado en su contra, se ha irrespetado los principios del debido proceso. Al efecto, reclama varias actuaciones de la administración, que él considera lesivas de sus derechos fundamentales. Sobre el particular, la Sala Constitucional en su resolución No.2000-08892, considera lo siguiente:

II.- Sobre el Debido Proceso. Ya la Sala ha establecido ampliamente los elementos constitutivos del Debido proceso en materia administrativa, especialmente en la sentencia N°1739-92. Estos se pueden definir así:   1) Notificación a la persona del carácter y fines del proceso;   2) Derecho a no declarar ni presentar prueba en contra de sí mismo;   3) Derecho a ser oído libremente, sin coacciones y oportunidad de presentar los argumentos y las pruebas que estime necesarios incluido el interrogatorio de testigos y peritos;   4) Derecho a ser representado por un abogado, técnicos u otras personas calificadas;   5) Garantía del principio de inocencia;   6) Derecho a notificaciones y audiencias de cada resolución que se dice en el proceso;   7) Derecho a una resolución dentro de un plazo razonable;   8) Derecho a no ser sancionado por hechos no acusados formalmente dentro del proceso;   9) Derecho de recurrir la resolución final.   En tanto el Debido Proceso –y por ende, el Derecho a la Defensa- es una Garantía Fundamental consagrada a nivel Constitucional, no es aceptable que la Entidad recurrida pueda tenerlo por renunciado implícitamente, máxime si se toma en cuenta que del texto de la resolución emanada el veintinueve de marzo del dos mil no se saca en claro cuál es exactamente el comportamiento del procesado que específicamente puede generar tal sanción. De ahí que una tal afirmación resulta ser inaceptable, y así debe declararse.   III.- Sobre la formulación expresa y circunstanciada de los cargos en sede administrativa. La Sala ha dicho reiteradamente, como quedó asentado en el recurso de amparo No.1239-C-90 de las 15:30 horas del 26 de febrero de 1992, interpuesto por el funcionario J.L.V. contra el T. de la I.J., que:  
La formulación de cargos debe ser detallada para que la audiencia que debe concederse al interesado sea fructífera; de lo contrario se atenta contra la inviolabilidad de la defensa.

En punto a informaciones administrativas es más afortunada la expresión "formulación expresa, concreta e integral de cargos" que el concepto de debida intimación, característico de los procedimientos puramente penales. Pero la razón de ambas expresiones es la misma: la audiencia al imputado o a quien sufre información administrativa en derecho disciplinario debe contar como necesario antecedente con la descripción circunstanciada y la comunicación al interesado de los hechos reprochados. La acusación se desvirtúa si no se reprocha circunstanciadamente acciones u omisiones precisas y termina por invertirse la carga de la prueba...
 

 En similar sentido, el recurso No.3584-C-92, resolución de las 15:09 horas del 17 de febrero de 1993, interpuesto por el funcionario O.M.D. también contra el T. de la I.J. concedió el amparo pedido porque el tribunal administrativo recurrido no probó que al recurrente se le hubieran formulado expresa y claramente los cargos que se le atribuían; en esa ocasión se dijo:  
Ciertamente, un proceso disciplinario como el que se examina no es un proceso penal, pero en derecho disciplinario es un principio esencial –y un derecho fundamental del funcionario, la formulación expresa, concreta e integral de los cargos [considerando primero]

Ahora bien, según señala bajo gravedad de juramento la Autoridad recurrida, en el presente caso se dictó acto inicial en el procedimiento administrativo seguido contra el amparado el día veinticuatro de marzo del dos mil, el cual, a la sazón, fue notificado al recurrente el cuatro de abril siguiente. De estos eventos, como se echa de ver, quedó además constancia en el legajo administrativo adjuntado por la Autoridad recurrida [...] Y lo anterior tiene su importancia, en la medida en que la resolución citada, según puede verse, sí hace una relación expresa, concreta e integral de los hechos que –se considera- constituyen las faltas que se achacan al Dr. R.P. [...] Aparte de ello, la resolución, además, explica adecuadamente los fines y el carácter del procedimiento [...], de tal manera que, aunque la descripción que allí aparece es ligeramente ambigua, en criterio de este Tribunal es lo suficiente amplia y detallada como para cumplir adecuadamente su finalidad proyectada; es decir, informar al recurrente del contenido de las acusaciones hechas en su contra en orden a permitirle preparar su defensa. Tan así es, que de hecho el recurrente fue capaz de producir prueba de descargo al presentar la revocatoria con apelación en subsidio que menciona en su recurso [...] Por lo tanto, este extremo debe desestimarse.
 

 IV.- Sobre el libre acceso al expediente administrativo. Uno de los elementos fundamentales del Debido Proceso, es el Derecho a la Defensa, que incluye entre sus elementos constitutivos el Derecho a tener acceso libre al expediente en que se tramite el procedimiento sancionatorio. La Sala, a este respecto ha dejado en claro que "...como presupuestos básicos previos a la imposición de una pena -como indudablemente lo es una sanción disciplinaria, máxime si es de revocatoria de nombramiento- los siguientes: ... b) oportunidad para el administrado de preparar su alegación. (sic) lo que incluye necesariamente el acceso a la información y a los antecedentes administrativos, vinculados con la cuestión de que se trate..." (Voto 747-91 de las catorce horas del diecinueve de abril de mi novecientos noventa y uno). Sin embargo, en el subjúdice el recurrente afirma que se han producido una serie de irregularidades en el manejo del expediente administrativo que hacen pensar seriamente en la posibilidad de que no se le haya impuesto de todo su contenido. A ello debe sumarse que, a pesar de tales afirmaciones, la Autoridad recurrida omitió manifestarse sobre el punto. En consecuencia, dada la magnitud de la violación alegada, no queda más remedio que tener por ciertas las manifestaciones del recurrente y declarar con lugar este extremo, con las consecuencias que ello entraña. En contraste, no pueden tenerse como ciertas las manifestaciones del recurrente, en el sentido de que la resolución que le impuso de los cargos al amparado y la que figura en el expediente no son las mismas, pues como ya se indicó anteriormente, el acto inicial del procedimiento administrativo dictado el veinticuatro de marzo del dos mil fue notificado al recurrente el cuatro de abril siguiente, según consta en el informe de la Autoridad Recurrida y en el legajo administrativo correspondiente [...]   V.- Sobre el derecho a la legalidad. Aduce el reclamante que no se ha cursado la apelación interpuesta oportunamente, lo cual infringe su derecho a acceder a una doble instancia. Empero, esta garantía, como la Sala ha sido enfática en declarar, es materia que está dirigida esencialmente a regir en el Proceso Penal; de manera que, si bien es cierto, en algunos casos puede estimarse que la falta de recurso lesiona la inviolabilidad de la defensa y en consecuencia las garantías del debido proceso, también lo es que ello no es regla y no en todos ellos la falta de una doble instancia debe reputarse como un infracción a las normas constitucionales (véase votos 282-90 de las diecisiete horas del trece de marzo de mil novecientos noventa y 300-90 de las diecisiete horas del mismo mes y 719-90 de las dieciséis horas treinta minutos del veintiséis de julio de ese mismo año, así como 2900-93 de las quince horas y veintisiete minutos del dieciocho de junio de mil novecientos noventa y tres). No obstante, de las alegaciones del petente y de la documentación aportada se colige que en el presente caso, una vez resuelta la revocatoria interpuesta, la Autoridad recurrida remitió el documento de fecha del dieciséis de mayo del dos mil al Órgano Director del Debido Proceso, sin que conste que se tramitará la apelación presentada ante el Superior Jerárquico, o bien se indicaran los motivos por los cuales dicha apelación hubiera resultado inadmisible –de ser ese el caso-. Tal conducta resulta lesiva del Derecho que el amparado, como todo administrado, tiene a esperar un comportamiento apegado a la legalidad por parte de la Administración. En tal sentido, ha dicho la Sala:   B) EL DERECHO GENERAL A LA LEGALIDAD: Aunque el principio de legalidad y el correspondiente derecho de todas las personas a la legalidad –y, desde luego, por encima de todo, a la legalidad y legitimidad constitucionales- parecen referirse más a problemas de fondo que procesales, tiene sin embargo, repercusiones importantes en el debido proceso, aun en su sentido estrictamente procesal.   En los términos más generales, el principio de legalidad en el estado de derecho postula una forma especial de vinculación de las autoridades e instituciones públicas al ordenamiento jurídico, a partir de su definición básica según la cual toda autoridad o institución pública lo es y solamente puede actuar en la medida en que se encuentre apoderada para hacerlo por el mismo ordenamiento, y normalmente a texto expreso –para las autoridades e instituciones públicas solo está permitido lo que esté constitucional y legalmente autorizado en forma expresa, y todo lo que no les esté autorizado les está vedado-; así como sus dos corolarios más importantes, todavía dentro de un orden general: el principio de regulación mínima, que tiene especiales exigencias en materia procesal, y el de reserva de ley, que en este campo es casi absoluto (...) (Voto N° 1739-92 de las once horas cuarenta y cinco minutos del primero de julio de mil novecientos noventa y dos).   Por lo tanto, en este extremo, el recurso también es procedente y así debe declararse, con una excepción: en relación a lo alegado respecto a la condición del Dr. S., y vistas las manifestaciones de la Autoridad recurrida, la Sala no encuentra ninguna violación de los Derechos Fundamentales del amparado en este sentido.