COMISIÓN NEGOCIADORA DE SALARIOS DEL SECTOR PÚBLICO
RÉGIMEN DE AUTONOMÍA DE LAS INSTITUCIONES DESCENTRALIZADAS (EN MATERIA ADMINISTRATIVA Y EN MATERIA DE GOBIERNO – DEBE SUJETARSE A LA LEY)
SALARIOS
DELEGACIÓN DE COMPETENCIAS DEL PODER EJECUTIVO (IMPOSIBILIDAD DE DELEGAR FUNCIONES QUE LE SON PROPIAS)

Acción de inconstitucionalidad
ARESEP contra el artículo 6 del Decreto Ejecutivo No.23646-H del 14 de setiembre de 1994
Expediente No.00-009333-0007-CO
Resolución No.2001-01822 de las 15:46 horas del 7 de marzo de 2001
Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia
 

La Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos presentó acción a fin de que se declare inconstitucional el artículo 6 del Decreto Ejecutivo No.23646-H del 14 de setiembre de 1994, mediante el cual se delega en la Comisión Negociadora de Salarios del Sector Público, la revisión de los salarios del Sector Público y se da carácter vinculante para el Estado, a los acuerdos tomados en el seno de esa Comisión. Mediante resolución No.2001-01822, la Sala Constitucional declaró la inconstitucionalidad de la frase "la Comisión Negociadora de Salarios del Sector Público", y la eliminó del texto del artículo 6 del Decreto Ejecutivo No.23646-H del 14 de setiembre de 1994. Para arribar a ese fallo, la Sala consideró lo siguiente:

III. Sobre el fondo. Jurisprudencia.- La Sala encuentra procedente la tesis de la Procuraduría General de la República, en el sentido de que la Comisión Negociadora de Salarios del Sector Público, fue creada mediante el Decreto Ejecutivo No. 16.965 del 4 de abril de 1986, como un órgano mixto integrado por representantes de instituciones públicas y de organizaciones privadas –sea un representante del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, uno del Ministerio de la Presidencia, uno del Ministerio de Hacienda, uno del Ministerio de Economía y Comercio, uno del Banco Central, uno de la Dirección General de Servicio Civil y diez representantes de organizaciones sindicales-. Surgió como un órgano encargado de realizar una serie de actos preparatorios en torno a la fijación de la política salarial para el sector público; con la intención de propiciar un diálogo entre el sector patronal estatal y los trabajadores, para la revisión de salarios en ese sector. Posteriormente a la creación de la comisión negociadora de salarios el Poder Ejecutivo, mediante el artículo 6 del Decreto Ejecutivo aquí cuestionado, amplió las atribuciones de ese foro de diálogo, al otorgar fuerza vinculante a lo que al respecto convenga esa Comisión Negociadora de Salarios, sobre los aumentos salariales por costo de vida para el sector público. Previo a analizar, en concreto, a qué órgano de la Administración compete la fijación de los salarios del sector público, es necesario referirse al régimen de autonomía administrativa concedido a las instituciones descentralizadas por el artículo 188 de la Constitución Política. Dispuso sobre el tema, este Tribunal mediante la sentencia número 3309-94 de las 15:00 horas del 5 de julio de 1994:  
III.- La autonomía administrativa de las instituciones descentralizadas constituidas en el Título XIV de la Constitución, es una garantía frente al accionar del Poder Ejecutivo Central, mas no frente a la ley en materia de Gobierno. Antes de la reforma operada al artículo 188 de la Constitución, no era posible someter a las instituciones autónomas a la política general del Estado en cuanto a las materias puestas bajo su competencia, pues la Constitución establecía:   Artículo 188: Las instituciones autónomas del Estado gozan de independencia en materia de gobierno y administración, y sus directores responden por su gestión.
  Luego de la reforma introducida por Ley #4123 del 30 de mayo de 1968, el texto es este:
  Artículo 188: Las instituciones autónomas del Estado gozan de independencia administrativa y están sujetas a la ley en materia de gobierno. Sus directores responden por su gestión.


Esto quiere decir que las instituciones autónomas no gozan de una garantía de autonomía constitucional irrestricta, toda vez que la ley, aparte de definir su competencia, puede someterlas a directrices derivadas de políticas de desarrollo que ésta misma encomiende al Poder Ejecutivo Central, siempre que, desde luego, no se invada con ello ni la esfera de la autonomía administrativa propiamente dicha, ni la competencia de la misma Asamblea o de otros órganos constitucionales como la Contraloría General de la República. Debe hacerse notar que los antecedentes y efectos de la propia reforma, al reservar a esas entidades la materia de su propia administración, excluyó de su gestión la potestad de gobierno que implica: a) la fijación de fines, metas y tipos de medios para realizarlas b) la emisión de reglamentos autónomos de servicio o actividad, acorde con las disposiciones normalmente llamadas de política general. De esta manera, la reforma hizo constitucionalmente posible someter a las entidades autónomas en general a los criterios de planificación nacional y en particular, someterlas a las directrices de carácter general dictadas desde el Poder Ejecutivo central o de órganos de la Administración Central (llamados a complementar o a fiscalizar esa política general). Como parte de esos órganos políticos, fue establecida la Autoridad Presupuestaria, con el objeto de formular y ejecutar las directrices generales en materia de salarios, entre otras, emanadas del Poder Ejecutivo o de órganos de la administración central.

  IV.- Al trasladar la ley las funciones de administración del Ejecutivo Central a la jurisdicción de las instituciones autónomas, ésta les reservó: A) la iniciativa de su gestión; esto es, no puede el Ejecutivo central ordenarles directamente actuar. La directriz podría regular que si el ente actúa, lo haga en determinada dirección, pero no obligar al ente a hacerlo o impedir que actúe. B) La autonomía para ejecutar sus tareas y dar cumplimiento a obligaciones legales, entre las cuales debe ser incluido el cumplimiento de directrices legalmente adoptadas por el Poder Ejecutivo. En este sentido, como se dijo, no es posible autorizar al Ejecutivo ni a ninguna otra dependencia administrativa que obligue a las instituciones autónomas a actuar condicionadas de tal modo que, sin su autorización, no pueda llevar a cabo sus funciones. Este es el concepto que recoge la Ley General de la Administración Pública al establecer la facultad de dirección del Poder Ejecutivo, admitiendo la posibilidad de sustituir o destituir a los funcionarios de la entidad autónoma en caso de incumplimiento de las directrices, cuando éstas se hayan desobedecido reiteradamente y luego de 3 conminaciones (artículo 98.5). De allí que establecer la autorización o aprobación previa al ejercicio de su actuación administrativa particular o específica es inconstitucional. C) Queda también definido bajo el concepto de autonomía, la fijación de fines, metas y tipos de medios para cumplirlas. En este sentido la dirección del Poder Ejecutivo debe fijar las condiciones generales de actuación que excedan del ámbito singular de actuación de cada institución. No puede el Ejecutivo girar directrices específicas sino a todas ellas o a conjuntos de ellas (verbigracia, a los bancos del Estado), o en áreas de acción generales (inversión o endeudamiento externo).

IV.- Si, como se dijo este tipo de entidades operan protegidas del Ejecutivo en el campo administrativo en cuanto a órdenes, no pueden resistir el mandato del legislador. La Asamblea Legislativa sí tiene competencia para imponer por ley limitaciones a estas instituciones. Este es el significado de la expresión constitucional "...y están sujetas a la ley en materia de Gobierno..." (art. 188). Si la autonomía opera frente a la administración pública, ¿qué es lo que puede oponerse al ejecutivo? Dicho de otra manera, ¿qué competencias no se pueden delegar en la Administración? El tema está claramente desarrollado en los artículos 26, 99, y 100 de la Ley General de la Administración Pública que señalan la posibilidad de dictar directrices a entes autárquicos, mas no de crear mecanismos por medio de los cuales el cumplimiento ya no quede en manos de la propia institución, sino de la entidad fiscalizadora. En este supuesto se excluye la inspección a priori, y únicamente se admite la sanción por incumplimiento, de la que surge la responsabilidad ulterior de los funcionarios en cuestión. Opera aquí un símil con el sistema diseñado en materia de libertad de expresión, el que rechaza la censura previa, puesto que es esencial a la autonomía administrativa, que el ente pueda cumplir o incumplir las directrices por su cuenta, sin perjuicio de ser sancionados los personeros y de que los actos guarden su valor y eficacia.

V.- Debe considerarse también que el régimen de autonomía administrativa concedido a las instituciones descentralizadas por el artículo 188 de la Constitución Política, no comprende el régimen del Servicio Civil, respecto del cual el legislador está facultado para definir las condiciones generales de trabajo que deben imperar en toda la administración pública. En este sentido, la política de salarios de Gobierno es parte integrante de la política de gobierno, que debe constituir un régimen estatal de empleo público uniforme y universal. Al respecto, la Corte Plena actuando como Tribunal Constitucional había resuelto el punto con diáfana claridad en los siguientes términos:

 Las metas (típica "materia de gobierno") que se fije el Estado en la remuneración de sus servidores constituyen toda una política salarial que tiene que ver no solo con la retribución del esfuerzo de la persona individualmente considerada, sino también con sus consecuencias sobre los demás aspectos de la economía, ya que puede introducir factores de distorsión en lo económico debido a la intranquilidad social. Por "directriz" debe entenderse el "conjunto de instrumentos o normas generales para la ejecución de alguna cosa", o sea de pautas u orientaciones que sirven de marco conceptual para la toma de decisiones. De manera que lo relativo a la fijación de salarios como política general en el Sector Público no puede decirse que es materia principal, exclusiva o predominantemente "administrativa", sino más bien de "gobierno", y en que la sujeción de un ente descentralizado a la ley no solo es posible sino también necesaria y conveniente. (Corte Plena, sesión del 16 de junio de 1984).
  VI.- La razón por la que las instituciones descentralizadas no formaron parte de un régimen o "estatuto" del servicio civil se debe aparte de las razones de índole política [sic]. El artículo transitorio del artículo 140 de la Constitución Política, refiriéndose al Estatuto, establecía que:  
...podrá disponer que sus normas se apliquen gradualmente a los diversos departamentos de la Administración Pública; en todo caso, dicha ley deberá proteger a la totalidad de los servidores públicos incluidos en el inciso segundo del artículo 140, a más tardar el ocho de noviembre de mil novecientos noventa y nueve...

Con lo que definió una primera etapa en la que la totalidad del Poder Ejecutivo Central formaría parte del régimen del Servicio Civil y paulatinamente serían incorporadas las demás dependencias, lo que no ocurrió.
 

 VII.- Definida la política salarial como parte de la política de gobierno, es necesario reiterar que cuando el constituyente descentralizó el Poder Ejecutivo, procuró evitar las injerencias arbitrarias y antitécnicas en cuanto a la gestión de cada una de esas instituciones, definida por ley. Pero no optó el legislador constituyente por crear un régimen salarial o laboral segregado del Poder Ejecutivo central, pues no hay duda que el Título XV, Capítulo Único de la Constitución Política tiene como antecedente inmediato, la práctica anterior de destituir masivamente a los funcionarios y empleados estatales con ocasión de cada cambio de gobierno. La antítesis de esta práctica, entonces es un sistema de servicio público estable, profesional, permanente, regido por un cuerpo normativo integrado y coherente, estableciéndose un régimen único de empleo para los servidores públicos que incluye a la totalidad de las instituciones del Estado, con la excepción hecha del artículo 156 de la Carta Magna en cuanto al Poder Judicial.   VIII.- Por ello, ni las potestades de gobierno que hoy ejerce el Poder Ejecutivo Central, ni las de administración que se reservaron a las entidades descentralizadas, pretendieron nunca dejar al libre albedrío de estas últimas la política laboral y con ello constituir dos o muchos más regímenes de servicio público en detrimento de los funcionarios y empleados de la administración central (...)   IV.- Materia Salarial.- De los antecedentes transcritos, se colige que al ser la materia salarial parte de la política de gobierno, corresponde entonces al Poder Ejecutivo adoptar con carácter vinculante las decisiones en ese campo del sector público centralizado, quedando las entidades autónomas sometidas a las directrices de carácter general que en materia de salarios dicte ese Poder de la República. Consecuente con lo anterior, al estar la materia salarial fuera de la esfera de autonomía de las instituciones autónomas y sometida a las disposiciones de rango legal, al tenor de lo dispuesto en el artículo 188 de la Constitución Política, es claro que no puede el Poder Ejecutivo, vía decreto, otorgar, con fuerza vinculante, la decisión final sobre el tema a las resoluciones emanadas de la Comisión Negociadora de Salarios del Sector Público, como lo pretende hacer con el artículo 6 impugnado, ya que hacerlo resulta opuesto a la Carta Fundamental. En efecto, la Comisión Negociadora de Salarios del Sector Público, es un foro creado para el diálogo y para realizar una serie de actos preparatorios en torno a la fijación de la política salarial para ese sector, pero no puede tener el poder de decidir, con carácter definitivo, los aumentos salariales; es decir, no puede ser la última instancia en esta materia. La fijación de la política salarial para el sector público, es una competencia constitucionalmente atribuida al Poder Ejecutivo, de manera que éste no puede delegarla vía Decreto en la Comisión Negociadora de Salarios del Sector Público, sin transgredir el artículo 140 inciso 7) de la Constitución Política. En síntesis: es un principio general del Derecho de la Constitución, el que ninguno de los Poderes pueda delegar el ejercicio de funciones que le son propias (párrafo segundo del Artículo 9 constitucional) y en desarrollo de este principio, el Artículo 86 de la Ley General de la Administración Pública, ha dispuesto que no se pueden transferir competencias de los órganos constitucionales de la Administración que estén regulados únicamente en la Constitución y si la premisa de la que se parte para dictar esta sentencia, es la de que la fijación de los salarios en el sector público le está reservado, por Constitución, al Poder Ejecutivo, entonces la norma cuestionada, como se dijo, resulta contraria al principio indicado. Por innecesario, esta Sala omite referirse a los demás alegatos expuestos por el accionante a favor de la inconstitucionalidad del artículo cuestionado.   V.- La posición de los trabajadores.- En cuanto a los alegatos a favor de la constitucionalidad de la norma impugnada, expuestos por un grupo de servidores públicos, la Sala no los comparte, en el tanto en que estiman que contrario a lo que opina la acción, el artículo impugnado sí otorga fuerza vinculante a lo dispuesto por la Comisión Negociadora de Salarios en el Sector Público en cuanto a los aumentos salariales por costo de vida, aunque ello implique alejarse del propósito fundamental por el que fue creada como órgano de debate o foro de negociación en materia de salario. A lo sumo, estima la Sala, estaríamos en presencia del ejercicio de una competencia del Poder Ejecutivo, que solo podría transferir, válidamente, por la vía de la ley común, pero no por un acto suyo de rango inferior, según la teoría que se ha desarrollado en los artículos 84 y siguientes de la Ley General de la Administración Pública.   VI.- Efectos de la declaratoria de inconstitucionalidad.- Los razonamientos expuestos llevan a la Sala a declarar con lugar la acción, lo que tiene como consecuencia, en virtud de los efectos declarativos y retroactivos del fallo a la fecha de vigencia de la norma que se anula, salvo los derechos adquiridos de buena fe (artículo 91 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional), que en principio se deba anular y dejar sin efectos jurídicos, todo lo actuado por la Comisión Negociadora de Salarios del Sector Público. Pero la Sala es consciente de que tal proceder produce graves dislocaciones de la seguridad jurídica, la justicia o la paz sociales, puesto que implicaría desconocer los derechos ya declarados y reconocidos a los servidores públicos que, consecuentemente, lo han sido de buena fe, porque el reconocimiento se hizo en aplicación de procedimientos y de la normativa, que han estado vigentes desde el mes de setiembre de mil novecientos noventa y cuatro; y no es sino en noviembre del dos mil, sea, seis años después, cuando son cuestionados en esta vía. Ello implica que a una parte del sector público se le haya reconocido ese derecho en la vía administrativa o jurisdiccional y, en otros casos, aún se disputa el derecho, con fundamento en los precedentes jurisprudenciales. Así las cosas, de conformidad con lo que establece el artículo 91 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, la Sala dimensiona los efectos de su sentencia, en el sentido que las actuaciones de la Comisión Negociadora de Salarios del Sector Público, que se declara inconstitucional, surten los efectos que le son propios, incluyendo en los casos que sirven de base a la presente acción de inconstitucionalidad. Esto significa que la Sala le reconoce efectos jurídicos a la actuación de la Comisión, en tanto actuó como órgano asesor e informante del sistema, que recomendó aumentos de salarios, para que sea el Poder Ejecutivo el que decidiera, en ejercicio de su propia competencia, lo que en Derecho corresponda. Si lo dispuesto por Comisión Negociadora, fue luego aceptado por el Poder Ejecutivo y acogido por él en la vía correspondiente (por ejemplo, mediante Decreto o mediante incorporación directa al salario de los servidores públicos), los efectos de esta actuación no son ahora revisables; si por el contrario, el Poder Ejecutivo no aceptó o rechazó lo acordado por la Comisión, lo que ésta dispuso no podrá vincular a los órganos públicos, pues los efectos propios del respectivo pronunciamiento, no son más que de asesoría o de informe, que no son vinculantes.