PLANILLAS
ADICIONALES
ALQUILER DE HERRAMIENTA.
NATURALEZA DE ESTE PAGO (ASUNTO DE LEGALIDAD)
POTESTAD DE LA CAJA PARA
EL COBRO DE CUOTAS POR OMISIÓN DEL PATRONO
Recurso de amparo
E.R.F. a favor de G.V.A.S.A.
contra la Sección de Industria y Comercio del Departamento de Control
Patronal de la Caja Costarricense de Seguro Social
Expediente No.99-006740-0007-CO
Resolución 2000-10886
de las 15:29 horas del 7 de diciembre de 2000
Sala Constitucional de
la Corte Suprema de Justicia
El recurrente impugna los
Informes de Inspección por medio de los cuales se elaboraron planillas
adicionales. De acuerdo con el recurrente, en el procedimiento que devino
en la elaboración de las planillas, hubo violaciones al debido proceso;
además, cuestiona la potestad de la Caja de emitir certificaciones
de adeudos con carácter ejecutivo.
Mediante resolución
No.2000-10886, dictada por la Sala Constitucional de la Corte Suprema de
Justicia, a las 15:29 horas del 7 de diciembre de 2000, declaró
sin lugar el recurso; para ello, consideró lo siguiente:
III.- Sobre la violación
al debido proceso. Alega el recurrente que en la determinación del
adeudo por concepto de cuotas obrero patronales que hizo la Caja Costarricense
de Seguro Social mediante los informes SIC-268-97 y SEE 909-98 emanados
de la Sección de Industria y Comercio del Departamento de Control
Patronal, se incurrió en una evidente omisión del debido
proceso, toda vez que la prueba fue obtenida en forma irregular y no se
siguió un procedimiento ordinario que le permitiera ejercer correctamente
su defensa. Ciertamente la jurisprudencia de este Tribunal ha señalado
que el derecho de defensa resguardado en el artículo 39 constitucional
y los principios que de ahí se derivan no solo rigen para los procesos
jurisdiccionales, sino también para efectos de los procedimientos
seguidos en sede administrativa. Sin embargo, lo anterior no significa
que este derecho constitucional se respete única y exclusivamente
con el cumplimiento del procedimiento ordinario regulado en el Libro Segundo
de la Ley General de la Administración Pública. En otras
palabras, es constitucionalmente posible que se apliquen regímenes
o procedimientos especiales o sumarios sin que ello conlleve una infracción
a los derechos constitucionales garantizados en los artículos 39
y 41, pues tal cosa se produce únicamente cuando se coloca al administrado
en un estado de indefensión. Bajo este razonamiento, procede entrar
a analizar la actuación desplegada por la Caja en relación
con la firma amparada. En consonancia con el artículo 73 constitucional,
el artículo 20 de la Ley Constitutiva de la Caja Costarricense del
Seguro Social establece que habrá un cuerpo de inspectores que se
encargará de velar porque los patronos y asegurados cumplan esa
ley y sus reglamentos, y que los informes que presenten se considerarán
prueba muy calificada. Esta norma la desarrolla el denominado "Reglamento
para la Atención de Impugnaciones Patronales respecto de la Resoluciones
del Servicio de Inspección", cuyo texto aportó la institución
recurrida con su informe, afirmando bajo juramento que en el caso bajo
estudio se actuó con estricto apego a este régimen. La citada
normativa establece que la Caja determinará por medio de sus inspectores
el cumplimiento patronal de las obligaciones en relación con el
aseguramiento de sus trabajadores (artículo 1°), entre las cuales
se incluye la diferencia de salarios. De estimar que existe incumplimiento,
se dispone que el informe respectivo se le notificará formalmente
al patrono interesado, haciéndole ver en qué consiste el
estudio y la cuantía del incumplimiento. Seguidamente dispone que
contra lo resuelto por la Caja cabrán los recursos de revocatoria
y apelación, impugnación en la que el patrono debe expresar
sus razones y aportar las pruebas pertinentes (artículos 3 y 4).
Asimismo, se establece expresamente que toda resolución que resuelva
una impugnación patronal deberá ser motivada y notificada
formalmente en el lugar señalado para tales efectos (artículo
6). Por otra parte –y a pesar de que en derecho administrativo la regla
es la ejecutoriedad de los actos-, el artículo 7° establece
que a partir de la presentación de cualquier recurso y mientras
dure su tramitación, será suspendida toda acción cobratoria
derivada de la resolución que se cuestiona. Aún más,
como una garantía adicional a la fase recursiva de revocatoria (que
conoce la sucursal respectiva) y la de apelación (que conocen las
direcciones regionales), se contempla en el artículo 9 la posibilidad
de un tercer recurso ante la Junta Directiva, cuya resolución finalmente
agota la vía administrativa. De lo expuesto se concluye que en modo
alguno se produce indefensión al patrono, pues una vez que se le
notifica el acto debidamente motivado que establece el adeudo, cuenta con
un procedimiento en el que tiene sobrada oportunidad de ser oído
y presentar prueba de descargo ante tres instancias diferentes, con derecho
a que sus recursos se resuelvan de forma motivada, lo que excluye la posibilidad
de que el verdadero instrumento de defensa efectiva frente al acto que
eventualmente le va a imponer una obligación económica. Por
último, en cuanto a los cuestionamientos que se hacen en el recurso
acerca de la potestad de la Caja para gestionar el cobro de las sumas adeudadas
con fundamento en que la certificación que emite posee carácter
de título ejecutivo, conviene transcribir en lo conducente lo señalado
por esta Sala mediante sentencia N° 7398-98 de las 9:45 hrs. del 16
de octubre de 1998:
V.- ARTÍCULO 53 DE LA
LEY CONSTITUTIVA DE LA CAJA COSTARRICENSE DE SEGURO SOCIAL.
"Cuando la falta cometida
implique perjuicio económico para la Caja, deberá imponerse,
además de la multa respectiva, el pago de los daños y perjuicios
ocasionados y ambas costas del correspondiente juicio. Los daños
consistirán en el monto de las sumas que como consecuencia de la
infracción no hayan ingresado a la Caja o que ésta haya tenido
que satisfacer indebidamente y los perjuicios en los intereses legales
de las mismas; para el efecto de que la Institución recupere dichas
sumas con prontitud, se procederá de conformidad con las disposiciones
del Capítulo Sétimo del Código de Trabajo. La certificación
extendida por los Jefes de la Contabilidad de la Caja Costarricense de
Seguro Social, sobre sumas debidas a ésta –cualquiera que sea la
naturaleza de la deuda, y la de los jefes de las sucursales administrativas
en provincias, tiene el carácter de título ejecutivo y en
el juicio respectivo no se admitirá ninguna otra excepción
que no sea la de pago debidamente comprobado o un recibo auténtico
emanado de la propia entidad" (Artículo 53, Ley 17 del 22 de octubre
de 1943).
El accionante estima que el
último párrafo del artículo supratranscrito lesiona
la garantía del debido proceso, en tanto las certificaciones emitidas
por la Caja Costarricense de Seguro Social tienen carácter de título
ejecutivo. Al respecto, en sentencia 3853-93 de las nueve horas nueve minutos
del once de agosto de mil novecientos noventa y tres la Sala indicó:
El artículo 73 de
la Constitución Política dispone, en lo que interesa: "Se
establecen los seguros sociales en beneficio de los trabajadores manuales
e intelectuales, regulados por el sistema de contribución forzosa
del Estado, patronos y trabajadores, a fin de proteger a estos contra los
riesgos de enfermedad, invalidez, maternidad, vejez, muerte y demás
contingencias que la ley determine. La administración y el gobierno
de los seguros sociales estarán a cargo de una institución
autónoma, denominada Caja Costarricense del Seguro Social". De esta
norma deriva la facultad del Estado, delegada en la Caja Costarricense
del Seguro Social para administrar todo lo relativo a los Seguros Sociales.
Se establece allí también, a nivel constitucional, la contribución
forzosa del Estado, patronos y trabajadores para financiar esa seguridad
social. Esto implica, necesariamente, que la Caja debe contar con los mecanismos
legales adecuados para poder compeler a las partes al pago de las sumas
que se le deben y el que tenga la potestad de emitir certificaciones con
carácter de títulos ejecutivos responde a esa necesidad...
La misma Constitución determinó que sea la Caja Costarricense
del Seguro Social la institución encargada de administrar y gobernar
los seguros sociales, lo que incluye el cobro de la contribución
forzosa que deben hacer los patronos y trabajadores a fin de financiar
el régimen... En cuanto al argumento de que se corre el riesgo de
que la Institución emita un título ejecutivo sobre una deuda
que puede no existir, la Sala dijo, en la sentencia 2858-92 de las catorce
horas treinta minutos del ocho de setiembre del año pasado: "Como
consecuencia directa de la declaratoria de inconstitucionalidad de la norma
antes aludida, mediante la cual se reformó el párrafo segundo
del artículo 53 de la Ley número 2765 del 22 de junio de
1961, debe entenderse vigente esta última, con la advertencia de
que al entrar en vigencia el Código Procesal Civil (Ley # 7130 del
3 de noviembre de 1989), se derogó implícitamente la restricción
contenida en esa norma, en cuanto a que solo podía admitirse la
excepción de pago. En consecuencia, en los procesos ejecutivos que
promueva la Caja Costarricense del Seguro Social para el cobro de las cuotas
obrero-patronales, deben entenderse también oponibles las excepciones
a que alude el artículo 433 del Código Procesal Civil." Tal
interpretación garantiza el derecho de defensa del administrado,
quien podrá combatir en juicio el título ejecutivo que se
le pretende cobrar. En consecuencia, la norma que aquí se cuestiona
no resulta contraria a los principios y normas constitucionales.-
En razón de que no
existe fundamento jurídico alguno que amerite variar el argumento
esgrimido por la Sala en la sentencia transcrita, se reitera lo expuesto
en el pronunciamiento anterior. Por lo tanto, la acción resulta
improcedente en cuanto a este extremo, en virtud de que la potestad certificadora
de la Caja Costarricense de Seguro Social se adecua a la necesidad de garantizar
el pago de las contribuciones forzosas, lo que constituye una condición
esencial para la existencia del régimen de seguridad social.
En el presente caso, el informe
que determinó el incumplimiento de la recurrente en su carácter
de patrono expresa ampliamente los elementos que fueron tomados en cuenta
como fundamento para el establecimiento de las sumas adeudadas. Asimismo,
el recurso de revocatoria interpuesto fue declarado con lugar parcialmente,
y la interesada utilizó todos los instrumentos recursivos a su alcance,
incluyendo el agotamiento de la última instancia ante la Junta Directiva.
Resulta particularmente importante hacer notar que del examen del documento
que corre agregado a los folios 80 al 107, el cual recoge el estudio practicado
con motivo del recurso de revocatoria con apelación en subsidio
interpuesto, se desprende con toda certeza que se analizaron cuidadosamente
los argumentos invocados por la interesada, resolviendo cada uno de los
extremos planteados, e igualmente se valoró la prueba –tanto documental
como testimonial- ofrecida por la firma amparada. En consecuencia, ninguna
lesión a sus derechos fundamentales en materia de defensa y debido
proceso se ha configurado. Antes bien, acoger en este extremo el planteamiento
desarrollado en el recurso implicaría desnaturalizar y obstaculizar
indebidamente la labor del cuerpo de inspectores de la Caja, cuyas atribuciones,
en todo caso, ya ha dicho esta Sala que son legítimas en relación
al acceso a los registros y documentos propiedad de los patronos, sin que
se violente con ello el artículo 24 de la Constitución (véase
resolución N° 33-96).
IV.- Sobre la determinación
de la naturaleza salarial del pago por concepto de "alquiler de herramientas".
Gran parte de la argumentación expuesta en el recurso se dirige
a combatir la calificación que la autoridad recurrida hace del pago
que bajo este concepto efectúa la empresa recurrente de sus obreros,
citando como fundamento criterios técnicos emanados del Ministerio
de Trabajo. Es evidente que tal discusión resulta abiertamente ajena
a la esfera competencial de esta jurisdicción, por lo que lleva
razón la administración recurrida al afirmar que tal extremo
debe ser dirimido en la vía ordinaria, si a bien lo tiene la parte
recurrente. El rechazo de este extremo determina asimismo que se deba omitir
pronunciamiento sobre los restantes alegatos en relación con el
tipo de contratación que ha establecido con sus empleados para este
pago. Igualmente, por concepto de cuotas dejadas de percibir, así
como los correspondientes montos, tanto como las posibles excepciones que
a esas pretensiones puedan oponerse, evidentemente son extremos que deben
ser discutidos en las vías correspondientes, toda vez que se trata
de un asunto de legalidad ajeno a esta jurisdicción.