REGLAMENTO DE INVALIDEZ, VEJEZ Y MUERTE (ARTÍCULO 9, INCISO A)
PENSIÓN POR VIUDEZ
DEPENDENCIA ECONÓMICA
RESERVA DE LEY
ACTO LIMITATIVO DE DERECHOS (NECESARIO, IDÓNEO Y PROPORCIONAL)
RAZONABILIDAD CONSTITUCIONAL
DEBIDO PROCESO SUBSTANTIVO (LOS ACTOS PÚBLICOS DEBEN CONTENER UN SUBSTRATO DE JUSTICIA INTRÍNSECA)
AUTONOMÍA DE LA CAJA (ADMINISTRATIVA Y DE GOBIERNO)
JUBILACIÓN (DERECHO REAL Y EFECTIVO)

Acción de Inconstitucionalidad
R.Q.J. contra el artículo 9 inciso a) del Reglamento del Régimen de Invalidez, Vejez y Muerte de la Caja Costarricense de Seguro Social
Expediente No.00-005228-0007-CO
Resolución No.2001-00378 de las 14:37 horas del 16 de enero de 2001
Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia
 

La señora R.Q.J. presenta acción a fin de que se declare la inconstitucionalidad del inciso a) del artículo 9 del Reglamento del Seguro de Invalidez Vejez y Muerte, en cuanto a que la norma establece que "para recibir la pensión, debe el cónyuge supérstite haber convivido con el cónyuge difunto al momento de su muerte". En su resolución No.2001-00378, en la que la Sala Constitucional declara sin lugar la acción, se hace referencia a aspectos de gran interés como son la autonomía de la Caja, el principio de reserva de ley, el derecho a la jubilación, entre otros. Dado su interés, se transcriben las consideraciones de la Sala:

III.- El Constituyente introdujo en el año mil novecientos cuarenta y tres los Derechos y Garantías Sociales de los trabajadores, inspirado en los principios de igualdad, solidaridad y universalidad de la seguridad social. El artículo 73 de la Constitución Política señala:   Se establecen los seguros sociales en beneficio de los trabajadores manuales e intelectuales, regulados por el sistema de contribución forzosa del Estado, patronos y trabajadores, a fin de proteger a estos contra los riesgos de enfermedad, invalidez, maternidad, vejez, muerte y demás contingencias que la ley determine.  
La administración y el gobierno de los seguros sociales estarán a cargo de una institución autónoma, denominada Caja Costarricense de Seguro Social.

No podrán ser transferidos ni empleados en finalidades distintas a las que motivaron su creación, los fondos y las reservas de los seguros sociales.

Los seguros contra riesgos profesionales serán de exclusiva cuenta de los patronos y se regirán por disposiciones especiales.
 

 La jurisprudencia de la Sala ha señalado que el artículo 73 de la Constitución Política, crea un derecho real y efectivo para que todo trabajador pueda optar por una jubilación –ver sentencia No.1147-90 de las 16 horas del 21 de setiembre de 1990-. En 1947 se instituyó en forma genérica ese derecho para todos los trabajadores en el territorio nacional, según el artículo 1 del Reglamento General del Seguro de Invalidez, Vejez y Muerte, y los artículos 5, 22, 30 y 37 de la Ley No.17 del 13 de octubre de 1943 (Ley Constitutiva de la Caja Costarricense de Seguro Social). Se inició así, un régimen de contribución forzosa del Estado, de los patronos y de los trabajadores (con la inclusión del Capítulo de Garantías Sociales de la Constitución Política de 1871, entonces vigente por Ley No.24 del 2 de julio de 1943), para que sus beneficiarios pertenecieran a él y lo disfrutaran en un futuro conforme a los respectivos requisitos. En este sentido, el Estado –por medio de la Caja Costarricense de Seguro Social y su correspondiente legislación- desarrolló el principio constitucional estableciendo límites, edades, y otras condiciones. Cabe puntualizar que el Reglamento fue elaborado por la Caja Costarricense de Seguro Social, de conformidad con la potestad reglamentaria que le confieren tanto la Constitución Política –artículo 73- como el ordinal 14 de la Ley Constitutiva; de ahí que el reglamento estableció en forma válida las pautas para la cobertura paulatina a los trabajadores de distintas actividades y para diferentes regiones del país.   IV.- Sobre la infracción al principio de reserva de ley. El primer argumento de la accionante es que la norma impugnada lesiona el principio de reserva legal, al imponer, mediante un reglamento, un requisito sustancial para ejercer el derecho a pensión. La regulación de los derechos fundamentales está reservada a la ley, del cual resulta que solamente mediante ley formal, emanada del Poder Legislativo y por el procedimiento previsto en la Constitución Política para la emisión de las leyes, es posible regular, y en todo caso, restringir los derechos fundamentales, todo –por supuesto- en la medida en que la naturaleza y régimen de estos lo permita, y dentro de las limitaciones constitucionales aplicables. Sin embargo, la norma aquí cuestionada no contraviene la Constitución Política en virtud que el artículo 73 de la Constitución Política confía la administración y el gobierno de los seguros sociales a la Caja Costarricense del Seguro Social, por lo que la Constitución establece a favor de esta institución autónoma, un grado de autonomía –administrativa y de gobierno- que le permite regular, por vía de reglamento lo relativo a los seguros sociales. Dicha norma constitucional es desarrollada en la Ley Constitutiva de la Caja Costarricense del Seguro Social, en especial en los artículos 1, 2 y 3, que disponen:  
Artículo 1.- La institución creada para aplicar los seguros sociales obligatorios se llamará Caja Costarricense de Seguro Social y, para los efectos de esta ley y sus reglamentos, CAJA.

La Caja es una institución autónoma a la cual le corresponde el gobierno y la administración de los seguros sociales. Los fondos y las reservas de estos seguros no podrán ser transferidos ni empleados en finalidades distintas de las que motivaron su creación. Esto último se prohibe expresamente. Excepto la materia relativa a empleo público y salarios, la Caja no está sometida ni podrá estarlo a órdenes, instrucciones, circulares ni directrices emanadas del Poder Ejecutivo o la Autoridad Presupuestaria, en materia de gobierno y administración de dichos seguros, sus fondos ni reservas.

Artículo 2.- El Seguro Social obligatorio comprende los riesgos de enfermedad, maternidad, invalidez, vejez y desempleo involuntario; además, comporta una participación en las cargas de maternidad, familia, viudedad y orfandad y el suministro de una cuota para entierro de acuerdo con la escala que fije la Caja, siempre que la muerte no se deba al acaecimiento de un riesgo profesional.

Artículo 3.- La cobertura del Seguro Social –y el ingreso al mismo- son obligatorias para todos los trabajadores manuales e intelectuales que perciban sueldo o salario. El monto de las cuotas que por esta ley se deban pagar, se calculará sobre el total de las remuneraciones que bajo cualquier denominación se paguen, con motivo o derivadas de la relación obrero-patronal.

La Caja determinará reglamentariamente los requisitos de ingreso a cada régimen de protección, así como los beneficios y condiciones en que estos se otorgarán.
 

 Las normas transcritas confieren a la Caja Costarricense del Seguro Social la potestad de administrar todo lo referente a seguros sociales, lo que implica determinar reglamentariamente los requisitos de ingreso a cada régimen de protección, sus beneficios y condiciones, por lo que el Reglamento de Invalidez, Vejez y Muerte emitido por la Junta Directiva, así como sus reformas lo ha sido en ejercicio de esta competencia, derivada del numeral 73 constitucional. En consecuencia, el artículo 9 inciso a) del Reglamento del Régimen de Invalidez, Vejez y Muerte de la Caja Costarricense de Seguro Social no viola el principio de reserva legal.   V.- Se aduce también que la norma impugnada lesiona los numerales 51 y 52 de la Constitución Política, pues atenta contra el vínculo matrimonial, relativizando sus efectos jurídicos, ya que los deberes y derechos que genera deben mantener su eficacia a menos de que sea disuelto. Los requisitos impuestos para acceder al derecho a pensión del cónyuge son también, a su juicio, contrarios al principio de razonabilidad. Esta Sala, en la sentencia número 3268-96 de las catorce horas treinta minutos del 3 de julio de 1996 dispuso:  
IV.- Esta Sala estima que la norma impugnada sí resulta contraria al principio de igualdad que establece el artículo 33 constitucional, aunque por razones diferentes a las alegadas por la accionante. No se trata de que el artículo 48, inciso 2), del Reglamento de Invalidez, Vejez y Muerte de la Caja Costarricense de Seguro Social esté negando la validez del matrimonio y sus efectos, pues el hecho de que condicione el otorgar al cónyuge supérstite el derecho a la pensión, a que haya transcurrido al menos un año desde su celebración, en modo alguno afecta los derechos y obligaciones que se derivan de su celebración. Es claro que el derecho a la pensión no es un efecto propio del matrimonio, de manera que no puede entenderse, como lo hace la accionante, que se estén condicionando sus efectos. Una cosa es los efectos propios del matrimonio y otra muy distinta, condicionar el derecho de pensión, como lo hace la norma impugnada, al hecho de que haya transcurrido un determinado tiempo desde su celebración. Asimismo, tampoco se produce una discriminación en cuanto a los derechos de los cónyuges, ya que no solo la norma impugnada no se refiere a dichos derechos, sino que, en todo caso, el beneficio de pensión es para cualquiera de los cónyuges supérstite, siempre que cumplan con los requisitos para su otorgamiento. No existe, tampoco, una abierta desprotección de la familia y de la madre, pues la norma en cuestión establece que, en caso de haber hijos en común, el cónyuge sobreviviente sí tiene derecho a pensión. Ahora bien, el hecho de que el matrimonio no tenga hijos no implica que no sea una familia y, como tal, merece protección. Lo que sucede es que el inciso 2) del artículo 48 del Reglamento de reiterada cita condiciona el beneficio de pensión a que haya transcurrido un año desde su celebración, en el caso de no haber procreado hijos. Entiende esta Sala, entonces, que el artículo cuestionado no contraviene lo preceptuado en los artículos 51 y 52 de la Constitución Política, sino que los reparos de constitucionalidad son en cuanto al principio de igualdad que establece el artículo 33 constitucional. En cuanto a ello, lo que hay que examinar es si resulta razonable denegar el beneficio de pensión a los matrimonios que no hayan cumplido el año de casados, no porque con ello se estén difiriendo los efectos del matrimonio, sino porque tal tratamiento sea injustificado. Para que no se lesione el principio de igualdad, es necesario que la distinción que contiene la norma sea razonable, lo que implica que tenga un contenido de justicia. Es decir, que si la distinción que establece una norma produce una situación de injusticia, tal norma no es razonable y, entonces, se quebranta el contenido del principio de igualdad recogido en el artículo 33 constitucional. Ahora bien, examinada la norma impugnada, se llega a la conclusión de que con ella se produce una situación de injusticia, ya que por solo el hecho de no haber transcurrido un año desde la celebración del matrimonio, el cónyuge viudo no recibe el beneficio de pensión, beneficio que sí disfruta quien, en las mismas condiciones tenía más de un año de casado al momento de enviudar. El solo transcurso del tiempo no es motivo suficiente como para dar al cónyuge sobreviviente un tratamiento distinto. Tan matrimonio es el celebrado con más de un año, como el que tiene menos de ese período, de manera que ambos se encuentran, esencialmente, en la misma situación y el hecho de que uno tenga más tiempo de celebrado que otro es una circunstancia que no puede dar pie a un tratamiento diverso. Si lo que se pretende es evitar la celebración fraudulenta de matrimonios a fin de obtener el beneficio de pensión, la Administración bien podría denegar el beneficio si comprueba que hubo simulación de matrimonio, pero no presumir en contra del posible beneficiado –como se hace en la norma cuestionada- y denegarle de plano del derecho a pensión por el solo hecho de no haber alcanzado el año de casado. Con ello se invierte el orden lógico de las cosas y, en lugar de que sea la Administración la que debe probar que el matrimonio era simulado, se hace una presunción iuris et de iure, con base en la cual se deniega rotundamente el beneficio de pensión al cónyuge sobreviviente con menos de un año de casado. Tal disposición, a criterio de la Sala, es injustificada e irracional y, por ello, se impone la declaratoria de inconstitucionalidad del inciso 2) del artículo 48 del Reglamento de Invalidez, Vejez y Muerte de la Caja Costarricense de Seguro Social.
  La norma impugnada establece requisitos para que el cónyuge sobreviviente obtenga una pensión por viudez; que haya convivido con el causante en forma continua, y que haya dependido económicamente de aquél. En caso de separación judicial o de hecho, el requisito de convivencia cede, pero no la dependencia económica en la forma de una obligación alimentaria a cargo del causante en las condiciones que la misma norma establece. Tal y como la Sala consideró en la sentencia recién citada, lejos de condicionar los efectos del matrimonio o lesionar los numerales 51 y 52 de la Constitución Política, los anteriores requisitos pretenden asegurar el cumplimiento de los fines que la Constitución asigna a los seguros sociales. La pensión por viudez no es un efecto, en sentido estricto, del matrimonio, es decir, no es la condición de esposo o esposa del fallecido la que genera el derecho a la pensión, sino el hecho de haber convivido, o al menos dependido económicamente de aquél. El importe de la pensión pretende sustituir la ayuda que el fallecido otorgaba a las personas que de él dependían, sean o no cónyuges, de manera que no queden en una situación de indigencia. Por ello, la exigencia de que los posibles beneficiarios demuestren la dependencia económica es una restricción razonable para cumplir el fin de esta prestación social, y por ello es acorde con el Derecho de la Constitución. Lo anterior, debe analizarse a la luz de la jurisprudencia de esta Sala sobre el concepto de razonabilidad constitucional, desarrollado en la sentencia número 08858-98, de las dieciséis horas con treinta y tres minutos del quince de diciembre de mil novecientos noventa y ocho, que en lo que interesa señaló:  
IX.- Sobre el principio constitucional de razonabilidad. El principio de razonabilidad, surge del llamado "debido proceso substantivo", es decir, que los actos públicos deben contener un substrato de justicia intrínseca. Cuando de restricción a determinados derechos se trata, esta regla impone el deber de que dicha limitación se encuentre justificada, por una razón de peso suficiente para legitimar su contradicción con el principio general de igualdad.

Un acto limitativo de derechos es razonable cuando cumple con una triple condición: debe ser necesario, idóneo y proporcional. La necesidad de una medida hace directa referencia a la existencia de una base fáctica que haga preciso proteger algún bien o conjunto de bienes de la colectividad –o de un determinado grupo- mediante la adopción de una medida de diferenciación. Es decir, que si dicha actuación no es realizada, importantes intereses públicos van a ser lesionados. Si la limitación no es necesaria, tampoco podrá ser considerada como razonable, y por ende constitucionalmente válida. La idoneidad, por su parte, importa un juicio referente a si el tipo de restricción a ser adoptado cumple o no con la finalidad de satisfacer la necesidad detectada. La inidoneidad de la medida nos indicaría que pueden existir otros mecanismos que en mejor manera solucionen la necesidad existente, pudiendo algunos de ellos cumplir con la finalidad propuesta sin restringir el disfrute del derecho en cuestión. Por su parte, la proporcionalidad nos remite a un juicio de necesaria comparación entre la finalidad perseguida por el acto y el tipo de restricción que se impone o pretende imponer, de manera que la limitación no sea de entidad marcadamente superior al beneficio que con ella se pretende obtener en beneficio de la colectividad. De los dos últimos elementos, podría decirse que el primero se basa en un juicio cualitativo, en cuanto que el segundo parte de una comparación cuantitativa de los dos objetos analizados.
 

 En el caso concreto de la norma impugnada, su razonabilidad dependerá del apego que demuestre de los criterios de necesidad, idoneidad y proporcionalidad referidos. Dado que el fin último de la norma es otorgar un beneficio de pensión por viudez, a los dependientes económicamente del asegurado directo o pensionado –sin que éste sea necesariamente el cónyuge-; requisitos como los impugnados son idóneos y proporcionados para asegurar que quien resulta beneficiado con la pensión es dependiente económicamente del fallecido. Es decir, la pensión por viudez es aquélla que le corresponde al cónyuge supérstite que ha dependido de la pensión del causante. La exigencia de la convivencia, pero sobre todo de la dependencia económica, está justificada en razón de la finalidad perseguida con la norma constitucional en el ámbito específico y concreto de la pensión por viudez. En consecuencia, los requisitos establecidos en el Reglamento constituyen condiciones mínimas que justifican el otorgamiento de ese beneficio, pero en ningún momento lo hace nugatorio.