Oficio D.J.-1127-01 del
26 de marzo de 2001
Asunto: Posibilidad de
elaborar un "Reglamento General de Hospitales" para la operación
de los hospitales institucionales
Consultante: Dirección
de Desarrollo Organizacional
Informante: Rodrigo Cordero
Fernández, Director Jurídico Corporativo
Me refiero a su oficio DDO-963-2000, mediante el cual formula una consulta en relación con la posibilidad legal de la Caja de elaborar un "Reglamento General de Hospitales" para la operación de los hospitales institucionales.
Se señala en la consulta que "es de suma importancia la elaboración de un Reglamento General Institucional para la Administración de los Hospitales, que responda a las necesidades actuales y futuras y a lo establecido en el artículo 73 de la Constitución Política [...]".
Para atender lo consultado, es necesario precisar si la Caja Costarricense de Seguro Social tiene potestad reglamentaria, en caso afirmativo cuál es su alcance y cuál es el grado de autonomía en que puede ejercer esa potestad.
LA POTESTAD REGLAMENTARIA DE LA C.C.S.S.
a) La potestad reglamentaria en general:
La Administración Pública puede dictar normas de carácter general, con rango jurídico inferior a la ley, para organizarse internamente y regular la prestación de los servicios públicos. A ese poder se le denomina potestad reglamentaria.
La potestad reglamentaria se le reconoce a la Administración Pública, en general, como una potestad implícita para el ejercicio de la función administrativa.
En ese sentido se ha dicho que "[...] el fundamento de la potestad reglamentaria se encuentra en razones de carácter técnico y político. En efecto, la Administración Pública requiere contar con poderes suficientes que le aseguren el mantenimiento fundamental del gobierno estatal, dada la complejidad técnica de los cometidos públicos que debe satisfacer habida cuenta, también, de que la Asamblea es un foro político, carente de experiencia y sin la infraestructura necesaria para satisfacer adecuadamente aquellos cometidos."18
En el ejercicio de esta potestad reglamentaria, la administración puede, por un lado, crear órganos internos y regular las relaciones de estos entre sí –reglamento autónomo de organización- y, por otro, crear las normas necesarias para la prestación del servicio que le compete.
b) La potestad reglamentaria de la Caja Costarricense de Seguro Social:
Se le reconoce a la Caja Costarricense de Seguro Social, la potestad reglamentaria como un instrumento necesario para realizar la administración y gobierno de los seguros sociales. En ese sentido, la Sala Constitucional, en el Voto 5505-2000 de las 14:38 horas del 5 de julio de 2000, precisó:
De los artículos 73 y 177 Constitucionales, se colige que la administración y gobierno de los seguros sociales es competencia exclusiva de la Caja Costarricense de Seguro Social, la cual goza de autonomía administrativa y de gobierno. Asimismo, que la institución tiene potestad reglamentaria, que incluye la fijación de las cuotas de la seguridad social (el subrayado no es del original).En ejercicio de esa potestad reglamentaria, la Caja Costarricense de Seguro Social puede dictar los reglamentos que considere pertinente, para organizar su funcionamiento interior y la prestación de los servicios públicos que le competen.
c) Reglamentos del Poder Ejecutivo y reglamentos de la C.C.S.S.:
Un problema que es necesario dilucidar es el de los conflictos entre los reglamentos emitidos por el Poder Ejecutivo y los emitidos por la Caja Costarricense de Seguro Social. ¿Cuál reglamentación prevalece en caso de antinomia?
Aunque la doctrina ofrece soluciones a este tipo de problemas, no es necesario recurrir a ella, pues el derecho patrio ofrece una solución positiva a ello. En efecto, la solución a un conflicto de esta naturaleza está prevista en el artículo 6 de la Ley General de la Administración Pública, que regula la jerarquía de las fuentes del derecho administrativo:
1. La jerarquía de las fuentes del ordenamiento jurídico administrativo se sujetará al siguiente orden:
a) La Constitución
Política;
b) Los tratados internacionales
y las normas de la Comunidad Centroamericana;
c) Las leyes y los demás
actos con valor de ley;
d) Los decretos del Poder
Ejecutivo que reglamentan las leyes, los de los otros Supremos Poderes
en la materia de su competencia.
e) Los demás reglamentos
del Poder Ejecutivo, los estatutos y los reglamentos de los entes descentralizados;
y
f) Las demás normas
subordinadas a los reglamentos, centrales y descentralizadas.
g) Los reglamentos autónomos
del Poder Ejecutivo y los de los entes descentralizados están subordinados
entre sí dentro de sus respectivos campos de vigencia.
2. En lo no dispuesto expresamente, los reglamentos estarán sujetos a las reglas y principios que regulan los actos administrativos (el subrayado no es del original).
En relación con lo que es objeto de consulta, un reglamento general de hospitales deberá sujetarse a lo que la ley y los reglamentos ejecutivos dispongan sobre la materia, pero no estaría sujeto a un reglamento autónomo –que no reglamente una ley- del Poder Ejecutivo.
LA AUTONOMÍA DE LA C.C.S.S.
Esta Dirección Jurídica se ha pronunciado en varias oportunidades en el sentido de que la autonomía de la Caja va más allá de la previsión del artículo 188 Constitucional, porque la autonomía de la Caja está regulada en el artículo 73 Constitucional, que prevé no solo la autonomía administrativa sino también la autonomía de gobierno.19
Ese criterio es pacífico tanto en la doctrina patria como en la jurisprudencia. En ese sentido puede verse la resolución de la Corte Suprema de Justicia del 25 de mayo de 1989, en la que se indicó que "Salvo el caso de la Caja Costarricense de Seguro Social (artículo 73 ibid) las Instituciones Autónomas no tienen tampoco autonomía política". En sentido similar, la Sala Constitucional, refiriéndose a la autonomía de la Caja, ha dicho que se trata de un "[...] grado de autonomía que es, desde luego, distinto y superior al que se define en forma general en el artículo 188".20
En otra de sus resoluciones, refiriéndose a un Decreto que sujetaba la decisión de la reorganización de un Departamento a la aprobación del Ministerio de Planificación Nacional, precisó la Sala: "La Caja Costarricense de Seguro Social goza de autonomía en materia de administración y de gobierno, tal como lo establece el artículo 173 de la Constitución Política, por ello no es posible vía decreto establecer ese control contra el espíritu de autonomía de la Constitución, de manera que las normas del referido decreto rebasan el marco jurídico y no obligan a su acatamiento.21
En el tanto la autonomía política o de gobierno encierra la capacidad del ente para definir sus propias metas, para autodirigirse, resulta en consecuencia incompatible con la dirección o imposición de límites por parte de otro órgano o ente.
Claro que como se ha dicho en otras oportunidades, es jurídicamente posible la homologación, en el ejercicio de la autonomía, de políticas externas que sean compatibles con el desarrollo de los seguros sociales. Por ello, en determinadas circunstancias, una política definida externamente puede acatarse, no por resultar vinculante en virtud de una norma positiva, sino en aplicación del principio de razonabilidad.
POTESTAD PARA DICTAR UN REGLAMENTO GENERAL DE HOSPITALES:
La evolución práctica y jurídica de los servicios de salud en Costa Rica, nos ha llevado hoy a un sistema en que el Estado -mediante el Ministerio de Salud- aparece como rector del sistema de salud, con funciones de dirección, coordinación, conducción, vigilancia, planificación, normalización técnica, regulación, control y evaluación, entre otras, y la Caja, como prestadora directa de los servicios de salud para toda la población.
En ese contexto, la Sala Constitucional, en su labor de interpretación progresiva de las normas, refiriéndose a la salud ha precisado:
En el caso particular de nuestro país, ha sido la Caja Costarricense del Seguro Social la institución llamada a brindar tal servicio público, debiendo en consecuencia instrumentar planes de salud, crear centros asistenciales, suministrar medicamentos, dar atención a pacientes entre otras cosas, contando para ello no solo con el apoyo del Estado mismo, sino que además con el aporte económico que realiza una gran parte de la población con las cotizaciones para el sistema (el subrayado no es del original).Por definición, los hospitales constituyen uno de los instrumentos mediante los cuales se satisface el "derecho a la atención de la salud". Por ello, en el ejercicio de su potestad reglamentaria en el ámbito de su autonomía de administración y de gobierno, la Caja puede dictar un reglamento autónomo de hospitales, en el que se crean órganos internos y se regulan las relaciones entre estos y, además, se crean normas para la prestación del servicio de salud que constitucionalmente le ha sido confiado.
CONCLUSIÓN
1. La Caja Costarricense de Seguro Social goza de autonomía de gobierno y administración, pero no tiene autonomía organizativa, por lo que está sujeta a la ley en materia de organización.2. La Caja Costarricense de Seguro Social tiene potestad reglamentaria, por lo que puede dictar reglamentos autónomos de servicio y de organización.
3. La Caja Costarricense de Seguro Social, por medio del órgano competente (Junta Directiva) puede dictar un Reglamento General de Hospitales para regular la operación de los hospitales institucionales, respetando lo que la ley –y los reglamentos ejecutivos- dispongan sobre la organización.
19 Dictamen DJ-1199-95 del 21 de agosto de 1995.
20 Voto 6256-94 de las 9 horas del 25 de octubre de 1994.
21 Voto 236-94 de las 9:57 horas del 14 de enero de 1994.