Oficio D.J.-2151-01 del
18 de junio de 2001
Asunto: Cobro de costo
de recaudación a Operadoras
Consultante: Secretaría
Junta Directiva
Informante: Rodrigo Cordero
Fernández, Director Jurídico Corporativo
En atención al acuerdo de Junta Directiva tomado en el artículo 16º de la sesión 7553 del 31 de mayo de 2001, en el que se encarga a esta Dirección preparar el Dictamen que acompañará la consulta que se hará a la Procuraduría General de la República, en relación con el procedimiento para el cobro de las comisiones de recaudación y traslado de recursos a las operadoras de pensiones.
Tres son los aspectos a dilucidar: a) Posibilidad legal de que la Caja preste el servicio de recaudación de los aportes al Régimen de Pensiones Complementarias y Fondos de Capitalización Laboral; b) El carácter oneroso o gratuito de ese servicio; c) ¿A quien debe cargarse el costo, al trabajador o a la operadora?
Posibilidad legal de que la Caja preste el servicio de recaudación:
En tesis de principio, partiendo de la existencia de una competencia constitucional implícita, de todo ente público, para contratar16, es jurídicamente posible que la Caja Costarricense de Seguro Social brinde los servicios de recaudación de los aportes establecidos en la Ley de Protección al Trabajador.
Tal posibilidad encuentra fundamento jurídico, además de la competencia constitucional implícita indicada, en lo dispuesto expresamente en el artículo 31 de la Ley Constitutiva, adicionado por la Ley de Protección al Trabajador, que crea el Sistema Centralizado de Recaudación.
La prestación del servicio debe serlo a título oneroso:
La prestación de ese servicio por parte de la Caja Costarricense de Seguro Social, no puede ser a título gratuito, porque en el fondo ello implicaría una donación, lo que por principio les está vedado a las entidades públicas, salvo norma expresa en contrario que lo autorice.
En el caso de la Caja Costarricense de Seguro Social, la imposibilidad jurídica de prestar servicios en forma gratuita se encuentra reforzada por lo dispuesto en artículo 73 Constitucional, en el que, en lo que interesa, se dispone:
La administración y gobierno de los seguros sociales estarán a cargo de una institución autónoma, denominada Caja Costarricense de Seguro Social.
No podrán ser transferidos ni empleados en finalidades distintas a las que motivaron su creación, los fondos y las reservas de los seguros sociales [...] (el subrayado no es del original).
No podría, válidamente, utilizarse esos fondos en actividades ajenas a los seguros de enfermedad, maternidad, invalidez, vejez y muerte. Hacerlo implicaría un quebranto de la normativa constitucional.
En tal sentido, cuando se discutieron los artículos de la Constitución Política de 1871, en las actas del Congreso para la promulgación de la Constitución Política de 1949; los legisladores se plantearon la necesidad de que se asegurase constitucionalmente la existencia de un régimen de seguridad social de aplicación general y no solo a los débiles y vulnerables, como pretendían otros. Se consideró, también, la situación difícil en que se venía desarrollando la Caja Costarricense de Seguro Social y los problemas para su financiamiento; a ese efecto se decretó como redacción original de la Carta Política de 1949, que el artículo 73 se leería así: "Se establecen los seguros sociales en beneficio de los trabajadores manuales e intelectuales, regulados por el sistema de contribución forzosa del Estado, patronos y trabajadores, a fin de proteger a estos contra los riesgos de enfermedad, invalidez, maternidad, vejez, muerte y demás contingencias que la ley determine [...]", el cual resultó posteriormente reformado mediante Ley No.2737 del 12 de mayo de 1961, únicamente en el resto de los párrafos "[...] La administración y el gobierno de los seguros sociales estarán a cargo de una institución autónoma, denominada Caja Costarricense de Seguro Social. No podrán ser transferidos ni empleados en finalidades distintas a las que motivaron su creación, los fondos y las reservas de los seguros sociales. Los seguros contra riesgos profesionales serán de exclusiva cuenta de los patronos y se regirán por disposiciones especiales".
De lo transcrito se reitera que, constitucionalmente se creó la obligación del seguro social en enfermedad, invalidez, maternidad, vejez, muerte; y que la institución que se creó para la administración y gobierno de los riesgos a cubrir por el seguro social es la Caja Costarricense de Seguro Social; en el claro entendido de que existe una prohibición constitucional para que los fondos y reservas de los seguros sociales sean empleados o transferidos para ser utilizados en finalidades distintas a las que motivaron su creación.
La Sala Constitucional ha sido clara en definir que, a través de la creación de los seguros sociales, lo que se busca es proteger a los trabajadores contra la existencia de eventuales contingencias específicas que afecten, ya sea su salud o el ingreso que le permita cubrir sus necesidades básicas. Para su financiamiento se creó un sistema tripartito de contribución fundamentado en el principio de solidaridad, y en la prohibición ya señalada de transferir o emplear los fondos y reservas del seguro social en finalidades distintas a las que motivaron su creación. En este sentido ha dispuesto:
Se establecen los seguros sociales en beneficio de los trabajadores manuales e intelectuales, regulados por el sistema de contribución forzosa del Estado, patronos y trabajadores, a fin de proteger a estos contra los riesgos de enfermedad, invalidez, maternidad, vejez, muerte y demás contingencias que la ley determine.
La administración y el gobierno de los seguros sociales estarán a cargo de una institución autónoma, denominada Caja Costarricense de Seguro Social.
No podrán ser transferidos ni empleados en finalidades distintas a las que motivaron su creación, los fondos y las reservas de los seguros sociales.
Los seguros contra riesgos profesionales serán exclusiva cuenta de los patronos y se regirán por disposiciones especiales.
Los derechos y beneficios a que este Capítulo se refiere son irrenunciables. Su enumeración no excluye otros que se deriven del principio cristiano de justicia social y que indique la ley; serán aplicables por igual a todos los factores concurrentes al proceso de producción, y reglamentados en una legislación social y de trabajo, a fin de procurar una política permanente de solidaridad nacional.
Es así como con fundamento en el principio de solidaridad social que consagra nuestra Constitución la protección a los trabajadores como un derecho ante contingencias específicas, con la pretensión de que puedan así enfrentar la pérdida involuntaria de ingresos o su reducción a tal punto que sin esa protección no podría cubrir las necesidades básicas propias y de su familia [sic]. Se aprecia entonces que los beneficiarios del sistema también resultan obligados, pues la norma constitucional claramente determina que se trata de un sistema de contribución forzosa del Estado, patronos y trabajadores -en distintas proporciones obviamente-, que resulta indispensable para el sostenimiento del sistema. El objeto de esta protección es el riesgo eventual y posible al que están expuestos los trabajadores, ante el cual el Ordenamiento Jurídico debe prever determinadas prestaciones, es decir, respuestas que se deben ofrecer ante las distintas contingencias previstas, o ciertos beneficios que recibirán los usufructuarios del sistema de seguridad social, a quienes se puede denominar beneficiarios. La doctrina que habla sobre esta temática señala que en general, para gozar de estas prestaciones se exige no solo que se demuestre la contingencia, sino que se hayan cumplido algunos requisitos que el sistema considere indispensables para su otorgamiento, los cuales normalmente se exigen para evitar el desajuste financiero del sistema o incluso posibles fraudes (Voto 2707-99).
En los artículos 33 y 34 de la Ley Constitutiva de la Caja se establece, asimismo, el destino de los recursos correspondientes al Fondo de Reparto y al Fondo de Capitalización Colectiva, respectivamente, al efecto se indica:
Artículo 33.-Desde esa perspectiva, la Caja no solo puede sino que debe cobrar por los servicios que preste por medio del Sistema Centralizado de Recaudación, puesto bajo su cuidado.El fondo del régimen de reparto estará formado por las cuotas de los patronos y se destinará a las prestaciones que exijan los seguros de enfermedad y maternidad, con la extensión que indique la Junta Directiva, y a cubrir, además los gastos que ocasionen los mismos seguros; así como los de administración, en la parte que determine la Junta Directiva en el presupuesto correspondiente, todo de acuerdo con los cálculos actuariales.
Artículo 34.-
El fondo de régimen de capitalización colectiva estará formado por la cuota del Estado como tal y por las cuotas de los asegurados, y se destinará a cubrir los beneficios correspondientes a los seguros de Invalidez, Vejez y Muerte y cualesquiera otros que fije la Junta Directiva además de los gastos de administración, en la parte que señale ésta en el presupuesto, todo de acuerdo con los cálculos actuariales y previo estudio y autorización de la Contraloría General de la República.
En relación con los gastos de administración, a que se refieren éste y el artículo anterior, relativos a los seguros de Enfermedad y Maternidad e Invalidez, Vejez y Muerte, no podrán ser mayores del ocho por ciento (8%) en cuanto al primer seguro y el cinco por ciento (5%) en cuanto al segundo, todo referido a los ingresos efectivos del período anual de cada uno de estos seguros.
El costo del servicio debe ser cubierto por las operadoras:
En relación con este extremo reiteramos lo indicado en el oficio DJ-1952-2001 del 30 de mayo de este año, oportunidad en la que se indicó:
Los fondos estarán integrados por cuentas debidamente individualizadas, en las que deberán acreditarse todos los aportes así como los rendimientos que generen las respectivas inversiones, una vez deducida la comisión establecida en el artículo 48 de la presente ley. Los fondos tendrán como destino exclusivo y único el indicado en esta ley o los contratos respectivos.
Al tenor de esa disposición es claro que no es dable, jurídicamente, cargar costo alguno a los aportes, sino que estos deben acreditarse íntegramente a la cuenta de cada trabajador.
Dentro de esa misma inteligencia, el artículo 56 ibidem fija, taxativamente, los propósitos a que pueden destinare los recursos de los fondos y, en su párrafo final, excluye la posibilidad de cargar al fondo los gastos propios de la operadora. En ese sentido, dicha norma dispone:
Los gastos de la operadora o los de la entidad autorizada, así como las multas y los gastos correspondientes a la información que la operadora u organización social autorizada debe proveer a los afiliados, deberán ser asumidos por ella, y, en ningún caso, podrán imputarse como gastos del fondo (el subrayado no es del original).
Así mismo, en el artículo 43 del Reglamento sobre la Apertura y Funcionamiento de las Entidades Autorizadas y el Funcionamiento de los Fondos de Pensiones, Capitalización Laboral y Ahorro Voluntario Previstas en la Ley de Protección al Trabajador, se regula lo atinente al procedimiento a seguir en el cobro por los servicios del Sistema Centralizado de Recaudación. Indica dicha norma:
La Caja Costarricense de Seguro Social cobrará a las entidades autorizadas una comisión calculada sobre la base de un porcentaje aplicable a los montos recaudados, por los servicios que prestará mediante el Sistema Centralizado de Recaudación. Tal porcentaje será calculado al costo de los servicios prestados.
En tal sentido, en el artículo 2 inciso f) de la Ley de Protección al Trabajador, se define a las entidades autorizadas como:
f) Entidades autorizadas. Organizaciones sociales autorizadas para administrar los fondos de capitalización laboral y las operadoras de pensiones.
Desde esa perspectiva, el mecanismo viable –jurídicamente- es el de cargar el costo directamente a las operadores, deduciendo dicho costo del giro mensual que deba hacerse a cada operadora.
1. La CCSS está constitucionalmente
facultada para prestar el servicio de recaudación de los aportes
al Fondo de Pensiones
Complementarias
y al Fondo de Capitalización Laboral.
2. El indicado servicio no puede prestarse en forma gratuita, por lo que la Caja debe cobrar, al menos, el costo del servicio.
3. El costo del servicio es responsabilidad de la operadora, no del trabajador.