CUOTAS
PRESCRIPCIÓN

Oficio D.J.-2013-01 del 1 de junio de 2001
Asunto: Acreditación de cuotas y prescripción
Consultante: Comisión Asesora de Impugnaciones Patronales
Informante: Rodrigo Cordero Fernández, Director Jurídico Corporativo

Me refiero a su oficio CAPIP- 129-01, recibido el pasado 2 de abril, mediante el cual formula una consulta en relación con la prescripción de las cuotas de la seguridad social.

Concretamente se solicita criterio sobre:

La imprescriptibilidad de la acreditación de cuotas versus la prescripción del cobro.
La posibilidad de la Administración de declarar la prescripción.
Qué órgano(s) tendrían la facultad de declarar dicha prescripción.
Al respecto me permito indicarle lo siguiente:

Prescripción de las cuotas:

El plazo de prescripción de las cuotas de la seguridad social es de 10 años, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 56 in fine de la Ley Constitutiva de la Caja Costarricense de Seguro Social, que dice:

El derecho a reclamar el monto de los daños y perjuicios irrogados a la Caja, sea que se ejercite en la vía de ejecución de sentencia penal o directamente en la vía civil prescribirá en el término de diez años. La acreditación de las cuotas:

El derecho del trabajador a que se le acrediten las cuotas, ha tenido un régimen jurídico distinto en el transcurso de los años, en concordancia con el desarrollo de la seguridad social.

La Caja Costarricense de Seguro Social nace dentro de lo que, en la evolución de la seguridad social podemos llamar etapa de los seguros sociales. Esta etapa se caracteriza por su carácter clasista, en el tanto los seguros sociales surgen para determinados grupos (los trabajadores manuales e intelectuales) y además porque se establece una relación directa entre la contribución y la protección de los riesgos: solo hay protección si se ha contribuido efectivamente con los fondos de los seguros sociales.

En el esquema de los seguros sociales, si las cuotas no han ingresado a los fondos no pueden ser acreditadas y, en consecuencia, ningún derecho le puede ser reconocido al trabajador en relación con esas cuotas no ingresadas.

Pero la seguridad social no se quedó en el ámbito restringido de los seguros sociales. La seguridad social evoluciona a lo que podemos llamar etapa de la seguridad social en sentido estricto. Se empieza a visualizar esta etapa con el programa de universalización de los seguros sociales, pues se establece un perfil de beneficios que incluye sujetos que no cotizan. Pero además, se traslada al ente asegurador la responsabilidad de hacer ingresar a los fondos las respectivas cuotas. Las cuotas deben acreditarse a favor del asegurado, con entera independencia de si éstas han ingresado o no.

El derecho a la seguridad social no puede quedar vacio frente a la inoperancia de la recaudación, la negligencia en el cobro y la morosidad patronal. Como lo ha precisado la Sala Constitucional:

El derecho a la seguridad social es un derecho fundamental, que fue reconocido por el Estado costarricense cuando el constituyente derivado incorporó en la Constitución Política de 1871, el capítulo de las Garantías Sociales, que posteriormente, fue confirmado en el proceso constituyente de mil novecientos cuarenta y nueve. Y no es posible interpretar que tal derecho pueda ser trasladado al plano semántico de la realidad jurídica al pragmático únicamente cuando el patrono deposita las cuotas respectivas, pues admitir esta interpretación restrictiva significaría desconocer los principios que integran el Derecho a la Seguridad Social, y vaciarlo de su contenido mínimo. (Voto 7393-98, de las 9:45 horas del 16 de octubre de 1998) (El subrayado no es del original). Imprescriptibilidad de la acreditación y la prescripción de las cuotas:

Frente a esa responsabilidad de las entidades administradoras de los fondos de la seguridad social, de conceder los beneficios en forma independiente del ingreso efectivo de las cuotas, se han creado mecanismos para solventar, al menos en parte, las consecuencias patrimoniales que tal exigencia conlleva.

Precisamente por eso, en el ordenamiento jurídico costarricense, concretamente en los artículos 36 y 44 in fine de la Ley Constitutiva de la Caja, se dispuso la responsabilidad patrimonial del patrono por los beneficios que se deban otorgar al trabajador, y con carácter imprescriptible en el caso de los beneficios derivados del Régimen de Invalidez Vejez y Muerte. Al efecto, veamos lo que se dispone en dichas normas, en lo que interesa:

Artículo 36.-

[...] sin embargo, no se negarán las prestaciones del Seguro de Enfermedad y Maternidad al asegurado cuyo patrono se encuentre moroso en el pago de las cuotas obrero-patronales. En el caso de mora por más de un mes, la Institución tendrá derecho a cobrar al patrono el valor íntegro de las prestaciones otorgadas hasta el momento en que la mora cese, de acuerdo con las reglas establecidas en el artículo 53 sin perjuicio del cobro de las cuotas adeudadas y de las sanciones que contempla la Sección VI de esta Ley. (El subrayado no es del original)

Artículo 44:

[...] es entendido que los patronos responderán íntegramente por todas las prestaciones que esta Ley otorga a los asegurados de la Institución, tanto si no han asegurado a sus trabajadores como si estos no han completado los plazos de espera o del monto de cotización reglamentarios por morosidad patronal [...] la Caja está obligada a otorgar la pensión y a proceder directamente contra el patrono o patronos responsables, para lo cual ejercitará las acciones judiciales que sean pertinentes para reclamar el monto de la pensión y los daños y perjuicios. La circunstancia de que no le hayan sido deducidas las cuotas al trabajador no exime al patrono de responsabilidad. Estas acciones son imprescriptibles y de distinta naturaleza del derecho a demandar el simple reintegro de las cuotas atrasadas. (El subrayado no es del original).

 Se logra, en tesis de principio, un equilibrio entre la carga de otorgar los beneficios aunque no hayan ingresado las cuotas, y el derecho a cobrar la totalidad de los beneficios al patrono incumpliente. En determinadas situaciones resultará ocioso, incluso, distraer recursos en la recuperación de las cuotas, cuando lo propio es el cobro de los beneficios otorgados.

Desde esa perspectiva, la circunstancia de que la acción cobratoria de las cuotas frente al patrono esté sujeta a un plazo de prescripción, mientras que la acreditación de las cuotas a favor del trabajador no, no resulta desproporcionada, al existir la potestad de cobro de los beneficios al patrono incumpliente.

Es posible, más bien, que la recuperación de las cuotas resulte inocua en relación con los beneficios que deban otorgarse al asegurado, en virtud del costo de oportunidad del dinero. En esa perspectiva, pareciera más adecuado el mecanismo del cobro de los beneficios directamente al patrono moroso que la recuperación de las cuotas en sí.

Lo propio es, en consecuencia, que los procedimientos de acreditación de cuotas se integren con la participación del patrono, para que en ese mismo procedimiento se defina la responsabilidad patrimonial del patrono en concordancia con los beneficios a otorgarse al asegurado.

Declaración de la prescripción de las cuotas en sede administrativa:

Desde el punto de vista práctico, la declaración de la prescripción de las cuotas en sede administrativa no tendría ninguna consecuencia importante. Una declaración de esa naturaleza no afectaría los derechos del trabajador ni la potestad de la Caja de cobrar los beneficios que se deriven de esas cuotas.

No obstante ello, parte de la doctrina del derecho administrativo se ha inclinado por la tesis de que la prescripción –salvo texto expreso en contrario- no puede ser declarada en sede administrativa pues, tratándose en el fondo de la extinción de derechos de interés colectivo, lo propio es que ello solo pueda hacerse bajo la tutela del órgano jurisdiccional, evitando así la eventual colusión entre el funcionario público y el particular administrado.

Esa es la tesis que ha acogido la Procuraduría General de la República, entre otros, en el dictamen C-165-98, en el que precisó:

[...] en nuestro ordenamiento positivo, este Instituto en lo que respecta a su consulta está regulado solamente para el proceso judicial civil y comercial y no existe normativa que lo autorice administrativamente. Ha de prestarse atención que solamente a conveniencia del legislador podría operarse su introducción en la sede administrativa y al no existir norma de acuerdo al principio de legalidad se hace imposible su aplicación en esta sede [...] De acuerdo con lo establecido en el artículo 2 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, sus dictámenes resultan vinculantes para la Administración Pública y constituyen jurisprudencia administrativa.

CONCLUSIONES

1- La acción para cobrar las cuotas de los fondos de la seguridad social prescribe en el plazo de diez años.

2- La acreditación de las cuotas a favor del trabajador es imprescriptible.

3- La Caja tiene la potestad –de obligado ejercicio en tanto de derecho público- de cobrar, directamente al patrono responsable, los beneficios que se deriven de cuotas no ingresadas o ingresadas tardíamente.

4- No existe desequilibrio entre la prescripción de la acción cobratoria de las cuotas y la imprescriptibilidad de la acreditación de dichas cuotas, en virtud de la imprescriptibilidad de la indicada potestad de cobro de los beneficios derivados de esas cuotas.

5- En aplicación del principio de legalidad, no es dable declarar la prescripción de las cuotas de la seguridad social en sede administrativa.