VOTO 2091-00 DE LA SALA CONSTITUCIONAL: NORMA
MÍNIMA DE COTIZACIÓN PARA ACCEDER AL BENEFICIO DE
PENSIÓN POR INVALIDEZ
(CONVENIO 102 DE LA ORGANIZACIÓN
INTERNACIONAL DE TRABAJO)
 
 

 
 

Rebeca Ramírez Hernández
Filóloga
 
 
 

En 1998 fue interpuesta la Acción de Inconstitucionalidad No.98-007842-007-CO contra el artículo 6 del Reglamento de Invalidez, Vejez y Muerte de la Caja Costarricense de Seguro Social, que establece, en forma escalonada, el número de cuotas necesarias para obtener el beneficio de pensión por invalidez, hasta un máximo de 120 cuotas (10 años); además, determina los plazos de conservación de derechos en 2 años para las personas menores de 48 años y 4 años para los mayores de esa edad. Según criterio de la accionante, el artículo 6 del citado Reglamento se contraponía al artículo 57 del Convenio 102 de la Organización Internacional de Trabajo, ratificado por Costa Rica mediante Ley No.4736 del 29 de marzo de 1991. Dicho convenio, conocido como "Convenio sobre la seguridad social", establece "las normas mínimas en ese campo, de acatamiento obligatorio para todos aquellos países que lo hayan suscrito y ratificado"; y su artículo 57, literalmente establece:

1. La prestación mencionada en el artículo 56 deberá garantizarse, en la contingencia cubierta, por lo menos:
a) a las personas protegidas que hayan cumplido, antes de la contingencia, según reglas prescritas, un período de calificación2 que podrá ser de quince años de cotización o de empleo o de diez años de residencia3; o

b) cuando en principio todas las personas económicamente activas estén protegidas, a las personas protegidas que hayan cumplido un período de tres años de cotización y en nombre de las cuales se haya pagado, en el transcurso del período activo de su vida, el promedio anual prescrito de cotizaciones. [...]

Según criterio de la accionante, la Caja debía respetar lo establecido en el punto b) del inciso 1, del citado artículo, en el sentido de que para acceder al beneficio de pensión por invalidez, se requería de un mínimo de 36 cotizaciones (tal y como lo había determinado la Sala Constitucional en el Voto 5261-95, en cuanto al Régimen de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio Nacional).

Mediante Voto 2091-00, la Sala Constitucional resolvió la acción planteada declarándola sin lugar. Según criterio de los Magistrados, la norma transcrita posee "una redacción que se presta para diversas interpretaciones", lo cual es entendible porque debe ser aplicada en distintas "realidades sociales". En ese sentido, es evidente el hecho de que si se analiza un párrafo en forma aislada, sin considerar el artículo en el cual se encuentra inserto y el convenio en su totalidad; y si además, se obvia la realidad del régimen de seguridad social costarricense y, en particular, el sistema de pensiones que administra la Caja; es probable incurrir en errores de interpretación. Por otra parte, la norma en análisis otorga diversas opciones y cada país que ratifique el convenio elige la que más se adecue a su realidad socioeconómica. Tal criterio ha sido expresado por la O.I.T. al analizar los alcances de este convenio y otros, referentes a la seguridad social:

Tanto el Convenio núm.102 como el Convenio núm.128, en un afán evidente de flexibilidad evitan recurrir a concepciones estrictamente jurídicas para definir a las personas protegidas. En lugar de definir su campo de aplicación respecto a los sectores de actividad económica y a la situación jurídica de las personas que trabajan en los sectores considerados, como ocurría con los convenios adoptados antes de la guerra, estos instrumentos hacen referencia en gran parte a normas estadísticas y ofrecen a los gobiernos la posibilidad de elegir entre varias opciones. En efecto, tanto el Convenio núm.102, en su artículo 27, como el Convenio núm.128, en su artículo 16, establecen tres criterios que permiten evaluar su campo de aplicación por referencia bien a los trabajadores asalariados, a la población económicamente activa o a los residentes. A los Estados corresponde decidir cuál de dichos criterios entienden aplicar.4 En esa línea existen tres criterios para determinar cuál opción debe elegir Costa Rica para dar cumplimiento al Convenio en estudio: si el sistema cubre a todos los asalariados, si cubre a la población económicamente activa y si cubre a todos los residentes del país: [...] cuando se recurre al criterio relativo a los asalariados, las personas protegidas deben comprender, según el artículo 55 idem a) del Convenio 102, categorías prescritas de asalariados que en total constituyan, por lo menos el 50 por ciento de todos los asalariados. En caso de aplicarse el criterio relativo a la población económicamente activa, las personas protegidas –según el mismo ordinal en su inciso b)- deben comprender categorías prescritas de la población económicamente activa que en total constituyan, por lo menos, el 20 por ciento de todos los residentes. La aplicación del criterio relativo a los residentes –inciso c) del mismo artículo 55- implica que se proteja a todos los residentes cuyos recursos durante la contingencia no excedan de límites prescritos, de conformidad con las disposiciones del artículo 67 [...] Según lo manifestado por los Magistrados, el derecho a la jubilación se encuentra sujeto a ciertas "condiciones y limitaciones" necesarias para el mantenimiento del sistema. El artículo 73 constitucional establece la contribución forzosa que "prevé un régimen contributivo de seguridad social, que como tal exige un mínimo de cotizaciones que permita la sostenibilidad del sistema, ‘ya que se conceden beneficios a todos los trabajadores, siempre y cuando estos hayan contribuido al fortalecimiento del sistema de la seguridad social’". Ha sido criterio reiterado de la Sala, la necesidad de que exista un "equilibrio [...] entre los ingresos y los egresos, que se determinan por cálculos actuariales periódicos" (Voto 2084-96).

El párrafo primero del artículo 57 del Convenio 102, establece dos opciones para el otorgamiento del beneficio de pensión por invalidez. El inciso b), que otorga el beneficio con un mínimo de tres años de cotización, se refiere a los regímenes de pensiones que cubren a "todas las personas económicamente activas"; por su parte, el inciso a), es aplicable a todos los demás casos.

La Caja Costarricense de Seguro Social tiene la facultad de asegurar a todos los trabajadores asalariados; sin embargo, los trabajadores independientes, que en la actualidad conforman un sector importante en nuestro país, no están obligados a acogerse al seguro que administra la Caja; igualmente, en nuestro país funcionan otros regímenes de pensiones (Poder Judicial, Magisterio Nacional, entre otros) a los cuales pueden afiliarse algunos trabajadores asalariados. En consecuencia, no podría afirmarse -a pesar de que desde su creación la Caja se ha orientado por el principio de la "universalidad"- que ésta cubra a "toda la población económicamente activa". Tal postura fue asumida por el Tribunal Constitucional, y así lo exponen en su resolución:

[...] El inciso b) del párrafo 1° que invoca la parte accionante dice que la jubilación por invalidez debe otorgarse a las personas protegidas que hayan cumplido un período de tres años de cotización y en nombre de las cuales se haya pagado, en el transcurso del período activo de su vida, cotizaciones cuyo promedio anual alcance un valor prescrito, pero esto cuando en el país que se trate "en principio todas las personas económicamente activas estén protegidas". Al respecto, debe tenerse presente que el Convenio 102 ni en otros en los que se encuentra esta misma frase definen qué se entiende por población económicamente activa: no obstante, cabe observar que según las recomendaciones internacionales sobre estadísticas del trabajo, este término se refiere tanto a las personas que tienen un empleo como a los desempleados, de forma tal que el presupuesto que contempla el inciso b) párrafo 1° del artículo 57 del Convenio 102 es aplicable en aquellos países en los que el régimen de protección se extiende a toda la población. Así fue interpretado por la Organización Internacional del Trabajo [...] Pero esto no sucede en nuestro país, pues ni aún en tesis de principio todas las personas económicamente activas están protegidas por el Régimen de Invalidez, Vejez y Muerte de la Caja Costarricense de Seguro Social, lo que demuestra este ente en el anexo #1 [...] Esto por dos razones: primero, por cuanto los artículos 73 en relación con el transitorio al [artículo] 177 de la Constitución Política, aunque refieren a la universalización de los seguros sociales en forma obligatoria, lo hace mediante un sistema tripartito de contribución forzosa patrono-trabajador-Estado, que en la práctica no incluye la obligatoriedad para sectores de trabajadores independientes, pues si bien por el principio de universalización de los seguros sociales que recepta el transitorio al artículo 177 constitucional toda persona puede ser cubierta por este tipo de régimen y por ello no existen mecanismos coercitivos para que lo haga, como sí los hay para el caso de los asalariados y sus patronos. Segundo, porque nuestro Ordenamiento Jurídico permite la coexistencia de otros regímenes e incluso existe el régimen no contributivo, en este último caso que se rige por reglas diferentes pero que permite a quienes no han contribuido con ningún otro de los establecidos, acceder al beneficio de jubilación [...] En esa línea de pensamiento, la Sala Constitucional consideró que nuestro país está obligado a cumplir con lo establecido en el inciso a) del párrafo primero del artículo 57, arriba transcrito, que dispone entre 10 a 15 años de cotización para acceder al beneficio de pensión por invalidez. No obstante, la Caja va más allá de ese compromiso, pues establece plazos de cotización menores para obtener el derecho de jubilación por invalidez, y la determinación de tales períodos se fundamenta en parámetros objetivos que responden a los estudios actuariales correspondientes, tal y como lo indica la Sala en el Voto citado: [...] el artículo que se impugna –y el que se encuentra hoy vigente- contempla períodos de cotización menores, utilizando otro parámetro de tipo objetivo como lo es la edad de la persona y un número mínimo de cotizaciones dentro de un período que se fija anterior a la contingencia. Así se parte del supuesto de que la mayoría de la población empieza a cotizar a los veintidós (22) años de edad, por lo que a los treinta y seis años (36) años tendría (14) años de cotización, o sea 168 cotizaciones, pero el Reglamento no le exige ese total, sino aproximadamente un 36% del mismo, y que ese asegurado haya cotizado al menos con cierto número de cuotas dentro de los últimos 24 o 48 meses anteriores a la declaratoria de invalidez, dependiendo de la edad [...] Efectivamente [...] es de conformidad con cálculos actuariales que se diseñó el sistema actual que ahora se impugna por la accionante, al determinarse la necesidad del cambio en el número mínimo de cuotas exigido a fin de lograr un equilibrio entre ingreso y egreso, es decir, entre cantidad de cuotas aportadas y años de disfrute, lográndose una fórmula de tipo objetivo que lejos de perjudicar a los asegurados, les beneficia puesto que varían los requisitos de conformidad con la edad del beneficiario, de forma tal que entre menos edad tenga la persona al ser declarada inválida menos cuotas se le exigen, que en todo caso siempre es mucho menos al mínimo que exige el Convenio [...] Esta resolución de la Sala Constitucional representa un logro para la Caja, pues los Magistrados variaron su criterio respecto de la aplicación del artículo 57 del Convenio 102 de la O.I.T.; y, lo que es más importante, fue reconocido el esfuerzo institucional para mantener en pie el régimen de jubilación que administra, sobre la base de estudios actuariales que consideran la realidad de nuestro país.

En todo caso, tal y como fue reconocido por los mismos Magistrados, nuestro país se ubica a la vanguardia en materia de seguridad social, pues va más allá de las exigencias del convenio suscrito, para establecer un mínimo de cotizaciones que responda a la realidad nacional y que preserve el principio fundamental de la contribución solidaria.
 

1 Según el convenio (artículo 1), "el término ‘prescrito’ significa determinado por la legislación nacional o en virtud de la misma".

2 Se define como "un período de cotización, un período de empleo, un período de residencia o cualquier combinación de los mismos, según pueda ser prescrito" (artículo 1, Convenio 102).

3 "significa la residencia habitual en el territorio del Miembro" (artículo 1, Convenio 102).

4 Conferencia Internacional del Trabajo 76°. Reunión 1989. Informe III (Parte B) – "Estudio general relativo al Convenio sobre la seguridad social (norma mínima) 1952 (núm.102), al Convenio (núm.128) y a la Recomendación (núm.131) sobre las prestaciones de invalidez, vejez y sobrevivientes", citado en Voto 2091-00 de la Sala Constitucional.