Empresa pública
Oficio
D.J.-2517-00 del 14 de setiembre de 2000
Asunto:
Empresa pública dentro del contexto del artículo 78 de la Ley de Protección al
Trabajador
Consultante:
Subdirección Actuarial
Informante:
Rodrigo Cordero Fernández
Me refiero a su
oficio DAPE- 428, del 24 de agosto pasado, mediante el cual formula una
consulta en relación con el concepto de empresa pública para los efectos del
artículo 78 de la Ley de Protección al Trabajador.
Concretamente se
consulta:
Para proceder a la determinación de la contribución sobre las utilidades de las Empresas Públicas, me permito solicitar el criterio de la Dirección a su digno cargo. Esto en el sentido de que emitan su criterio respecto a cuáles empresas hace referencia este artículo, por cuanto este término es típico de la Empresa privada y no de las organizaciones públicas.
En el fondo, la
consulta se contrae a determinar cuáles de las organizaciones públicas pueden
considerarse como empresas.
El criterio clásico
para diferenciar entre una empresa pública y una institución pública típica, es
el de la actividad. Si la actividad que se desarrolla es imperativa o
regida por el Derecho Administrativo, con poderes y sujeciones inexistentes en
el derecho privado, se trata de una institución pública típica, sujeta
íntegramente al Derecho Público. Si la actividad está sujeta al derecho
común, estamos en presencia de una “empresa”.
Para establecer esta diferencia no interesa el régimen jurídico de la organización. Es posible que la organización esté sujeta al derecho público en cuyo caso puede hablarse de empresa pública institucional, o bien, que el esquema de organización sea propio del derecho común, como en el caso de las sociedades mercantiles. “Ambos tipos desarrollan actividad sujeta al Derecho Mercantil por su ‘régimen de conjunto y los requerimientos de su giro’, que los asemejan a empresas privadas, pero la organización de cada una se encuadra en el derecho al que pertenece la forma jurídica del ente, pública o privada.” 50
Aparte de ello, es condición
esencial para que una organización pública pueda considerarse como empresa, la
autofinanciación de sus costos por medio de la venta de bienes y
servicios. En consecuencia, no sería empresa pública en el sentido que se
analiza, la entidad que se financia por impuestos, reciba subvenciones por
parte del Estado o se financie por medio de contribuciones obligatorias.
En relación con
este tema, el maestro Eduardo Ortiz ha precisado:
Doctrina y Derecho Comparado son unánimes en admitirlo. Hay tres tipos de empresas públicas, a saber: empresas públicas órganos, que son dependencias de un ente público y, por tanto, sin personalidad jurídica, como la Fábrica Nacional de Licores; empresas públicas instituciones, que son instituciones jurídicas, autónomas o no, con giro empresarial, como el ICE, el INS o los bancos públicos del Sistema Bancario Nacional; y empresas sociedades (...)51
En el caso concreto
consultado, el artículo 78 de la Ley de Protección al Trabajador agrega una
condición adicional, cual es el de la pertenencia al Estado, pues habla de
“empresas públicas del Estado”. Siendo ello así, quedan incluidas las
empresas que pertenezcan al Estado como tal, o algún ente que a su vez
pertenezca al Estado. Tal pertenencia puede ser total o parcial, si es
mayoritaria, admitiéndose, en el caso de empresas públicas organizadas como
sociedades, una participación pública de al menos la mitad más una de las
acciones.
No podrían incluirse aquellas
empresas públicas calificadas por ley como “no estatales”, o que pertenezcan a
entes territoriales distintos al Estado, como las Municipalidades.
Conclusión
Una entidad pública
puede considerarse como empresa, si realiza una actividad en principio
sujeta al derecho común, y que se autofinancia por medio de la venta de bienes
y servicios, independientemente de la forma de la organización.
Son empresas públicas del
Estado, las que pertenecen directamente a este, o por medio de uno de sus
entes. Tal pertenencia puede serlo totalmente en su mayor parte,
bastando, en el caso de empresas organizadas como sociedades, una participación
estatal mayor al cincuenta por ciento.
50 Ortiz, Eduardo: La
Municipalidad en Costa Rica, Instituto de Estudios de Administración Local,
Madrid 1987.
51 Ortiz Eduardo: “La empresa pública como ente público”.
En: Revista Ivstitia, Nº 52, abril de 1991, p.12.