Trabajadores
de jornales fijos
Reconocimiento
de antigüedad
Oficio D.J.-3043-00 del 16 de noviembre de 2000
Asunto: Reconocimiento de antigüedad a trabajadores de jornales fijos
Consultante: Junta Directiva
Informante: Lic. Rodrigo Cordero Fernández
Me refiero a su oficio Nº 20.923, del 17 de octubre pasado, mediante el cual
transcribe lo resuelto por la Junta Directiva en el artículo 40º, Acuerdo
primero, de la Sesión Nº 7485, celebrada el 5 de octubre de 2000, el cual en lo
que interesa indica:
Se recibe la nota Nº D.J.-2701-00 de 4 de octubre del año 2000 suscrita por (...) abogado de la Dirección Jurídica. Atiende el encargo que se le hiciera en el artículo 13º de la sesión número 7480 del 21 de setiembre del año en curso, en donde se conoció la gestión del (...) Secretario de Conflictos de UNDECA (Unión Nacional de Empleados de la Caja), para que sea cancelado a los trabajadores contratados en los códigos de jornales fijos u ocasionales en la Caja el concepto de pago por antigüedad que la Institución ha dejado de pagarles desde hace muchos años.
Al respecto:
Acuerdo primero: se acuerda
devolver la nota para que el Director Jurídico emita directamente su criterio
como tal a la Junta Directiva.
Los directores hacen ver que se pidió un análisis en términos generales; no en cada caso. Y les sorprende la afirmación de que se aplica el derecho privado aunque sean empleados de la Caja.
En el oficio D.J.-2701-00, del 4 de octubre pasado, en lo medular se indicó:
(...) aparte del régimen ordinario de empleo público que regula las relaciones entre la Caja y sus trabajadores regulares, conforme lo establecido en el artículo 3 de la Ley General de Administración Pública, se encuentra la posibilidad legal de contratar trabajadores, que por el giro de su actividad puede regirse por el Derecho Privado, tal es el caso de los trabajadores de una finca propiedad de esta, o los integrantes de una cuadrilla que se contrate específicamente para la ejecución de una obra específica entre otros.
En cumplimiento de lo ordenado por la Junta Directiva, el suscrito hace suyo
ese pronunciamiento, y atiende lo consultado en esos mismos términos.
Además, ante la duda externada en cuanto a la aplicación del derecho privado en
algunas relaciones de los trabajadores de la Institución, me permito agregar
los fundamentos de la indicada conclusión.
El criterio clásico para determinar el régimen del personal de la
Administración Pública, no ha sido el de la naturaleza pública del empleador,
sino el de la naturaleza de la actividad que el empleador público
desarrolla. Si el empleador público desarrolla una actividad sujeta al
derecho público, las relaciones de servicio estarán también sujetas al derecho
público; si la actividad que se desarrolla está sujeta al derecho común, las
relaciones de servicio también lo estarán. Como se ve, no es extraño a la
doctrina jurídica la existencia de relaciones de servicio sujetas al derecho
común, aunque el empleador sea una persona de derecho público.
Los esquemas teóricos varían en su aplicación práctica, por ello “para
determinar la naturaleza y el régimen de empleos públicos o privados de las
relaciones de empleo de un ente público, resulta necesario tomar en cuenta la
evolución histórica del Derecho Positivo de cada sistema. Es posible que
tal historia demuestre la existencia de un régimen de empleo público inadecuado
a esquemas teóricos, pero impuesto por los hechos que componen esa
historia. Las alternativas, por lo expuesto, pueden ser tres: que el
régimen de personal esté dado por el de la actividad externa del ente, según
que esta sea empresarial o de servicio público; que venga dado por la forma
jurídica de la personalidad del ente, según que esta sea una sociedad mercantil
o institución pública, o que haya un neto predominio de un solo Derecho con
independencia de la actividad o de la forma del ente, en función de factores
extraños al mismo, como el interés de la clase trabajadora o, a la inversa, el
de la eficiencia en la satisfacción de los cometidos públicos.” 19
En el caso de Costa Rica, antes de la vigencia de la Ley General de la
Administración Pública, el régimen de derecho público para las relaciones de
empleo público estaba restringido al ámbito del gobierno
central. Las empresas públicas y los entes descentralizados
estaban sujetos al derecho laboral común en las relaciones de servicio con sus
empleados.20
Es la Ley General de la Administración Pública la que viene a disponer, como
regla general, un régimen de derecho público para las relaciones de servicio
entre la Administración Pública en general –central y descentralizada- y sus
servidores, al disponer en su artículo 112.1:
El derecho administrativo será aplicable a las relaciones de servicio entre la Administración y sus servidores públicos.
Sin embargo, la misma ley prevé excepciones a la aplicación del régimen de derecho público, y en lo que interesa, en relación con lo consultado, dispone:
Artículo 112.2. (...) Las relaciones de servicio con obreros, trabajadores y empleados que no participan de la gestión pública de la Administración, de conformidad con el párrafo 3 del artículo 111, se regirán por el Derecho Laboral o Mercantil, según los casos (...)21
Como se ve, no es suficiente para estar en presencia de una relación de empleo público, el que el empleador sea un ente público. En algunos casos, la actividad desarrollada por el trabajador determina la sujeción de esa relación al derecho laboral. Tal es el caso de los peones o jornaleros contratados por la Caja Costarricense de Seguro Social. Su relación es de derecho laboral y no de derecho público.
Precisamente, frente a un reclamo por anualidades, planteado por un peón que
laboraba en la finca Coronado, el órgano jurisdiccional, luego de la exposición
de la normativa aplicable, concluyó:
Todas las normas transcritas vistas en forma conjunta, nos vienen a aclarar el panorama de este asunto, sin necesidad de ahondar mucho en las mismas, al ser determinantes y tajantes, al establecer que el caso que nos ocupa se encuentra fuera del régimen de empleo público, toda vez que si bien es cierto el patrono del promovente es la Caja Costarricense de Seguro Social y por ende una entidad pública, las labores que desempeña el mismo no tienen ninguna relación con el servicio público y por consiguiente se le debe aplicar el derecho común laboral. En tal estado de cosas, ya tenemos por resuelto qué tipo de relación laboral une a las partes de esta contienda, sea una de índole privado. Ahora bien, basta por determinar los presupuestos que determina la Ley de Salarios de la Administración Pública, la cual fue reformada por la número 6835 de data veintidós de diciembre de mil novecientos ochenta y ocho, para que un trabajador se haga acreedor al derecho de anualidades. El precepto legal que nos interesa de la precitada ley es el 5 en relación con su reforma del veintidós de diciembre de mil novecientos ochenta y dos, ordinal que establece que el disfrute del plus que aquí se analiza, es exclusivo de los servidores del sector público, sea que se encuentren en forma interina o en propiedad, siendo necesario para ello, ostentar la calidad de empleado público activo y en el caso de los servidores interinos debe tener una antigüedad superior a un año de servicio, por motivo de que cada aumento se paga en proporción a los de servicio laborados.22
Sin embargo, la jurisprudencia no ha sido pacífica, y en algunos casos relacionados con operarios de la construcción, el órgano jurisdiccional se ha inclinado por el reconocimiento de anualidades con el argumento de que no es posible “discriminar por razón de la naturaleza de las labores que desempeñan”. 23
Por último, en orden a orientar
la decisión de la Junta Directiva, conviene aclarar que en las hipótesis en que
se presenta una relación regida por el derecho laboral, la Junta Directiva
tendría competencia para definir beneficios adicionales a los mínimos, con
sujeción a las reglas de la buena administración –lógica, justicia,
conveniencia-, y de la técnica. Dentro de esos límites, sería posible el
reconocimiento de aumentos anuales –hacia el futuro- si técnicamente así se
recomienda.
Conclusión:
Después de la vigencia de la Ley General de la Administración Pública, la regla
general es que las relaciones de servicio entre la Administración Pública y sus
empleados están sujetas al derecho público (artículo 112.1 de la citada
Ley). En algunos casos, como el de los obreros y trabajadores que no
participan de la gestión pública, las relaciones de servicio están sujetas al
derecho laboral común, aunque el empleador sea un ente público (artículo 112.2
ibidem). Desde luego que la naturaleza de la actividad en cuanto a
si se relaciona o no con la “gestión pública”, debe hacerse de acuerdo con la
realidad de las labores desempeñadas, independientemente de la forma de la
contratación –principio de primacía de la realidad sobre las formas-.
Las anualidades reguladas en la
Ley de Salarios de la Administración Pública están previstas para los
empleados que ostentan el carácter de servidores públicos, en el tanto su
relación de empleo esté sujeta al derecho público.
En el caso de trabajadores cuya relación de empleo está sujeta al derecho laboral, es posible convenir el pago de beneficios que superen los mínimos. En tal hipótesis podrían estar los aumentos anuales, si los criterios técnicos, aunados a la oportunidad y la conveniencia, así lo aconsejan.
19. ORTIZ, Eduardo. La
Municipalidad en Costa Rica. Instituto de Estudios de Administración Local,
Madrid 1987, p. 191.
20. bid p.192.
21. El destacado no es del original.
22. Sentencia No.5506 de las 15:04 horas del 27 de julio de
2000, dictada por el Juzgado de Trabajo, II Circuito de San José.
23. Sentencia No.3021 del 21 de junio de 1999, dictada por el
Juzgado de Trabajo, II Circuito Judicial de San José.