Jornada acumulativa (Jornada
ilegal)
Jornada
extraordinaria
Relación
laboral de empleo público
Relación
estatutaria
Responsabilidad
objetiva de la administración
Principio de legalidad
Proceso Ordinario de O.D.R. y otros
contra C.C.S.S.
Expediente No.97-300166-291-LA
Voto No.0742-00 de las 10:05 horas
del 4 de agosto de 2000
Sala Segunda de la Corte Suprema de
Justicia
En febrero de 1998, se
dio audiencia a la Caja de la demanda interpuesta por los señores O.D.M.,
M.C.V., J.S.T., J.I.G.D., J.E.G.L. y E.S.G.C., funcionarios de la Caja. Los
demandantes reclamaban el pago del tiempo extraordinario laborado, al rebasar
la jornada acumulativa en que se desempeñaban.
Mediante sentencia
No.58-99, dictada por el Juzgado Tercero de Trabajo de Mayor Cuantía del Primer
Circuito Judicial de Alajuela, a las 11 horas del 21 de setiembre de 1999, se
declaró sin lugar el reclamo. Para tal efecto, el Juzgador de instancia
consideró el hecho de que el cambio de jornada acordado en 1990 (de una jornada
rotativa –para la cual fueron contratados los actores- a una jornada
acumulativa), se había dado "por beneficio de los trabajadores y de la
institución". No obstante, dicho cambio fue cuestionado por las
autoridades institucionales, producto de lo cual, fue elaborado un informe a
cargo del Área de Evaluación y Seguimiento de la Dirección de Recursos Humanos,
mediante el cual se determinó que el cambio de jornada aplicado en el Hospital
San Rafael de Alajuela, no había sido autorizado –como correspondía- por la
Gerencia División Médica o la Dirección Regional de Servicios Médicos. Tal
criterio fue ratificado por la Auditoría Interna de la Institución en Informe
AHC-125-R-99 del 26 de abril de 1999.
Es criterio del Juzgador
de primera instancia, ante este cuadro fáctico, que la variación en la jornada
de los actores no se derivó del elemento "subordinación", propio de
su relación de trabajo con la Caja; en ese sentido, no podría endilgársele a la
Caja, los efectos "jurídico-económicos" reclamados:
(...) las condiciones en la jornada
de trabajo que presentan los actores no corresponden a una manifestación del
elemento subordinación, de ahí que los inconvenientes o perjuicios emergentes
de tal jornada de trabajo, incumben exclusivamente a los médicos actores y a su
vez debieron de haber previsto de antemano las consecuencias que ahora
consideran lesivas a sus intereses las cuales no son endilgables al patrono
(...)
Como refuerzo de tal
tesis, el Juzgador reitera las particularidades del régimen de empleo público,
donde adquiere relevancia el principio de legalidad en contraposición al
principio de primacía de la realidad:
(...) dentro del régimen de empleo
público como el que nos ocupa, presenta peculiaridades estrechamente vinculadas
con la disciplina del derecho administrativo, referido concretamente al
"principio de legalidad". De manera que si bien es cierto que en
materia laboral rige también el principio desarrollado en doctrina como
"Principio de Primacía de la Realidad", este último se encuentra estrechamente
relacionado con el anterior, en el sentido de que la realidad se debe anteponer
a la formalidad, siempre que no contravenga disposiciones legales o en general
al ordenamiento jurídico (...)
En el caso en examen, el
cambio de jornada no fue autorizado por la Gerencia Médica, "que era la
única instancia competente para otorgar dicha aprobación con efectos
vinculantes para la Caja", por lo que tal actuación se encuentra viciada
de nulidad.
El anterior fallo fue
apelado ante el Tribunal Superior de Trabajo, Primer Circuito Judicial de
Alajuela, y ratificado por este mediante resolución No.5-2000 de las 8:20 horas
del 5 de enero de 2000. Los apelantes invocan en su exposición los principios
laborales de primacía de la realidad, in dubio pro operario e
irrenunciabilidad; no obstante, es criterio del Tribunal de alzada que tales
principios pueden entrar en colisión en materia de Derecho Público, donde el
principio general aplicable es el de legalidad:
No se trata entonces de la simple
aplicación de principios del derecho de trabajo, sino que lo que se plantea en
la sentencia del a-quo, es la posible colisión de estos con otro principio más
general aplicable a todas las situaciones en las que el derecho público esté en
juego. Es este el razonamiento lógico-jurídico que contiene el fallo, que se
complementa con la decisión de darle prioridad al último principio general de
derecho citado, aún en detrimento de los otros tres señalados. En síntesis, lo
que el señor Juez de primera instancia señala es que, sí es ilícito el acto
mediante el cual se pasó a los demandantes a laborar de una jornada rotativa a
una jornada acumulativa, ello por rebasar los límites funcionales de quien lo
tomó en representación del ente público demandado, entonces el mismo está falseado
gravemente en su base, lo que lo torna en inválido e inaplicable. Así, carente
de validez y de posibilidad de aplicación, no se pueden fundar en él los
accionantes, para reclamar derechos surgidos de ese acto, ni tampoco se pueden
afincar en la situación irregular que, de hecho, él mismo generó, para pedir la
aplicación de los principios de la primacía de la realidad y de
irrenunciabilidad de los derechos de trabajo. No es entonces que el juez de
instancia desconozca los principios que alega el apelante, sino que,
conociéndolos, le ha concedido mayor importancia al otro que él estima
primigenio, y por ello anterior, fundamento, y de mayor importancia que los
otros reclamados.
Reiteran los integrantes
del Tribunal Superior, el hecho de que el acuerdo suscrito por los reclamantes
y su jefe inmediato, surgió de una extralimitación en las funciones de este
último, por lo que no genera derecho alguno. Y, agregan, en ese sentido, lo
siguiente:
(...) Las posibilidades de
ilicitudes de esa naturaleza son infinitas10; las
magnitudes también resultan inconmensurables; no pueden los tribunales de
justicia darle cabida, en los entes estatales, a la anarquía o desorden laboral
que dependa de la decisión de quien no tenga poder para ello. Las decisiones de
quienes no tengan potestad para variar los alcances legales, de la relación de
servicio que une al Estado o los Entes Estatales y sus empleados, no pueden
cambiar válidamente la realidad legal, tal clase de ilicitudes no crea derechos
(...)
La representante de los
actores presentó Recurso de Casación ante la Sala Segunda de la Corte Suprema
de Justicia; no obstante, la sentencia del Tribunal Superior fue confirmada
mediante resolución No.2000-00742, dictada a las 10:05 horas del 4 de agosto de
2000. Para tal efecto, los Magistrados de la Sala Segunda reiteran lo
manifestado en las sentencias dictadas en primera y segunda instancia respecto
del carácter de la relación laboral entre la Caja y sus servidores
(estatutario), que es propia del empleo público y que, consecuentemente, se
rige por reglas diferentes al Derecho Laboral:
(...) la relación laboral de los
actores con la Caja Costarricense de Seguro Social, tiene carácter estatutario;
esto es, de empleo público; razón por la cual, conforme con la reiterada
jurisprudencia de esta Sala y de la Constitucional, los principios que rigen
son los propios de una relación de naturaleza pública, que pueden no solo ser
distintos a los del Derecho Laboral –privado-, sino, inclusive, contrapuestos a
estos (...)
Tal relación se rige,
principalmente, por el principio de legalidad, según el cual "todos los
actos y los comportamientos de la Administración, deben estar previstos y
regulados por norma escrita, con pleno sometimiento a la Constitución, a la ley
y a todas las otras normas del ordenamiento jurídico (...) conlleva una forma
especial de vinculación de las autoridades e instituciones públicas al
ordenamiento jurídico y, en consecuencia, a la Administración solo le está
permitido lo que esté constitucional y legalmente autorizado, en forma expresa
y, todo lo que así no esté regulado o autorizado, le está vedado
realizarlo". En el caso objeto de consulta, el acto mediante el cual se
varió la jornada de los actores, no contó con la debida autorización por parte
de la Gerencia Médica, por lo que tal cambio se encuentra viciado de nulidad.
Sobre este particular, indica la Sala lo siguiente:
(...) En este sentido, al estar
frente a relaciones de empleo público y la institución demandada sujeta al bloque
de legalidad, en todo lo relacionado con sus actuaciones y con el destino de
los fondos públicos, asignados para su funcionamiento, no puede emitir actos
administrativos que impliquen erogaciones, sin respaldo expreso de una norma
jurídica. Así las cosas, el cambio de jornada y las horas extras reclamadas por
los actores, al no estar autorizadas por la entidad competente, ni por el
ordenamiento jurídico en su conjunto, no pueden considerarse lícitas y
efectivas, y tampoco como obligaciones a cargo de la institución; dado que no
se trata de actuaciones ni de conductas, menos de actos previstos o regulados
por el ordenamiento jurídico sectorial, con pleno sometimiento a la
Constitución Política. A mayor abundamiento, en cuanto a la aplicación del
principio de legalidad, en materia de relaciones laborales en el Sector
Público, debe tenerse presente lo también señalado por esta Sala, en su Voto
210-98, de las diez horas, del diecinueve de agosto de mil novecientos noventa
y ocho, al afirmarse:
(...) no puede considerarse
irrelevante e inútil el determinar que las jornadas de trabajo fueron variadas
por los accionantes, porque entratándose de instituciones que forman parte del
Sector Público, sujetas al principio de legalidad, los principios que informan
al derecho laboral, han de ceder. Si bien es cierto, en esta materia imperan
principios que buscan tutelar al trabajador, como el de primacía de la realidad
y el in dubio pro operario, no puede olvidarse, que no estamos en presencia de
una relación de empleo privada, sino de una de servicio público y que, en este
campo, rigen principios distintos –los del Derecho Público- que incluso, pueden
ser contrapuestos a los de aquella otra especial materia. Así las cosas, es la
naturaleza de la relación la que establece los principios y las reglas a
aplicar (...).
Respecto del reclamo de
los actores de que se les pague el tiempo extraordinario laborado, en virtud
del principio de primacía de la realidad, es criterio de los Magistrados que
"si bien es cierto la jornada se mantuvo tantos años que ellos [los
actores] adaptaron su vida personal y profesional a ella, también lo es que no
pueden argumentar que tienen un derecho adquirido "contra-legem",
pues la jornada es totalmente ilegal". Tal criterio se fundamenta en lo dispuesto
en el Código de Trabajo respecto de la jornada laboral, según la cual se
establece una jornada ordinaria que no sobrepasará las 8 horas en la diurna, 7
horas en la mixta y 6 horas en la nocturna y que la jornada total (ordinaria y
extraordinaria) no podrá sobrepasar "un máximo de doce horas"
(artículo 140 del Código de Trabajo). Agregan, respecto de la jornada
extraordinaria, lo siguiente:
(...) la jornada extraordinaria es
para ocasiones excepcionales, pues convertirla en habitual es violar el establecimiento
de la jornada ordinaria, regulada para responder a necesidades tanto de orden
público, como de interés social y defensa del trabajador (...)
Reclama, además, la parte
actora, que la Caja es responsable de las actuaciones de sus funcionarios, en
virtud de lo que al efecto establece la Ley General de la Administración
Pública. En consecuencia –agrega la reclamante- le corresponde el pago de las
horas laboradas demás por los actores, a partir del convenio debidamente
autorizado por su jefe inmediato. Al respecto señala la Sala lo siguiente:
(...) no pueden tenerse como actos
generadores de derechos aquellos que se originan en situaciones claramente
ilegítimas y en directa violación del principio de legalidad; y menos los
acordados para la comodidad de alguien o de algunos; práctica "contra
legem" que deberá de terminar, en las relaciones de empleo público, lo más
pronto posible y así lo manda hacer la ley.
Por todo lo expuesto, el reclamo de los actores es
improcedente y no existe impedimento legal alguno para que los reclamantes se
ajusten a la jornada para la cual fueron originalmente contratados.
10. El juez que redactó la
sentencia, cita posibles ejemplos de situaciones que podrían generarse en el
sector público, si un funcionario concede beneficios a sus subordinados sin
tener tal potestad.