Jornada acumulativa (Jornada ilegal)

Jornada extraordinaria

Relación laboral de empleo público

Relación estatutaria

Responsabilidad objetiva de la administración

Principio de legalidad


Proceso Ordinario de O.D.R. y otros contra C.C.S.S.

Expediente No.97-300166-291-LA

Voto No.0742-00 de las 10:05 horas del 4 de agosto de 2000

Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia

 

En febrero de 1998, se dio audiencia a la Caja de la demanda interpuesta por los señores O.D.M., M.C.V., J.S.T., J.I.G.D., J.E.G.L. y E.S.G.C., funcionarios de la Caja. Los demandantes reclamaban el pago del tiempo extraordinario laborado, al rebasar la jornada acumulativa en que se desempeñaban.

 

Mediante sentencia No.58-99, dictada por el Juzgado Tercero de Trabajo de Mayor Cuantía del Primer Circuito Judicial de Alajuela, a las 11 horas del 21 de setiembre de 1999, se declaró sin lugar el reclamo. Para tal efecto, el Juzgador de instancia consideró el hecho de que el cambio de jornada acordado en 1990 (de una jornada rotativa –para la cual fueron contratados los actores- a una jornada acumulativa), se había dado "por beneficio de los trabajadores y de la institución". No obstante, dicho cambio fue cuestionado por las autoridades institucionales, producto de lo cual, fue elaborado un informe a cargo del Área de Evaluación y Seguimiento de la Dirección de Recursos Humanos, mediante el cual se determinó que el cambio de jornada aplicado en el Hospital San Rafael de Alajuela, no había sido autorizado –como correspondía- por la Gerencia División Médica o la Dirección Regional de Servicios Médicos. Tal criterio fue ratificado por la Auditoría Interna de la Institución en Informe AHC-125-R-99 del 26 de abril de 1999.

 

Es criterio del Juzgador de primera instancia, ante este cuadro fáctico, que la variación en la jornada de los actores no se derivó del elemento "subordinación", propio de su relación de trabajo con la Caja; en ese sentido, no podría endilgársele a la Caja, los efectos "jurídico-económicos" reclamados:

 

(...) las condiciones en la jornada de trabajo que presentan los actores no corresponden a una manifestación del elemento subordinación, de ahí que los inconvenientes o perjuicios emergentes de tal jornada de trabajo, incumben exclusivamente a los médicos actores y a su vez debieron de haber previsto de antemano las consecuencias que ahora consideran lesivas a sus intereses las cuales no son endilgables al patrono (...)

Como refuerzo de tal tesis, el Juzgador reitera las particularidades del régimen de empleo público, donde adquiere relevancia el principio de legalidad en contraposición al principio de primacía de la realidad:

 

(...) dentro del régimen de empleo público como el que nos ocupa, presenta peculiaridades estrechamente vinculadas con la disciplina del derecho administrativo, referido concretamente al "principio de legalidad". De manera que si bien es cierto que en materia laboral rige también el principio desarrollado en doctrina como "Principio de Primacía de la Realidad", este último se encuentra estrechamente relacionado con el anterior, en el sentido de que la realidad se debe anteponer a la formalidad, siempre que no contravenga disposiciones legales o en general al ordenamiento jurídico (...)

En el caso en examen, el cambio de jornada no fue autorizado por la Gerencia Médica, "que era la única instancia competente para otorgar dicha aprobación con efectos vinculantes para la Caja", por lo que tal actuación se encuentra viciada de nulidad.

 

El anterior fallo fue apelado ante el Tribunal Superior de Trabajo, Primer Circuito Judicial de Alajuela, y ratificado por este mediante resolución No.5-2000 de las 8:20 horas del 5 de enero de 2000. Los apelantes invocan en su exposición los principios laborales de primacía de la realidad, in dubio pro operario e irrenunciabilidad; no obstante, es criterio del Tribunal de alzada que tales principios pueden entrar en colisión en materia de Derecho Público, donde el principio general aplicable es el de legalidad:

 

No se trata entonces de la simple aplicación de principios del derecho de trabajo, sino que lo que se plantea en la sentencia del a-quo, es la posible colisión de estos con otro principio más general aplicable a todas las situaciones en las que el derecho público esté en juego. Es este el razonamiento lógico-jurídico que contiene el fallo, que se complementa con la decisión de darle prioridad al último principio general de derecho citado, aún en detrimento de los otros tres señalados. En síntesis, lo que el señor Juez de primera instancia señala es que, sí es ilícito el acto mediante el cual se pasó a los demandantes a laborar de una jornada rotativa a una jornada acumulativa, ello por rebasar los límites funcionales de quien lo tomó en representación del ente público demandado, entonces el mismo está falseado gravemente en su base, lo que lo torna en inválido e inaplicable. Así, carente de validez y de posibilidad de aplicación, no se pueden fundar en él los accionantes, para reclamar derechos surgidos de ese acto, ni tampoco se pueden afincar en la situación irregular que, de hecho, él mismo generó, para pedir la aplicación de los principios de la primacía de la realidad y de irrenunciabilidad de los derechos de trabajo. No es entonces que el juez de instancia desconozca los principios que alega el apelante, sino que, conociéndolos, le ha concedido mayor importancia al otro que él estima primigenio, y por ello anterior, fundamento, y de mayor importancia que los otros reclamados.

Reiteran los integrantes del Tribunal Superior, el hecho de que el acuerdo suscrito por los reclamantes y su jefe inmediato, surgió de una extralimitación en las funciones de este último, por lo que no genera derecho alguno. Y, agregan, en ese sentido, lo siguiente:

 

(...) Las posibilidades de ilicitudes de esa naturaleza son infinitas10; las magnitudes también resultan inconmensurables; no pueden los tribunales de justicia darle cabida, en los entes estatales, a la anarquía o desorden laboral que dependa de la decisión de quien no tenga poder para ello. Las decisiones de quienes no tengan potestad para variar los alcances legales, de la relación de servicio que une al Estado o los Entes Estatales y sus empleados, no pueden cambiar válidamente la realidad legal, tal clase de ilicitudes no crea derechos (...)

La representante de los actores presentó Recurso de Casación ante la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia; no obstante, la sentencia del Tribunal Superior fue confirmada mediante resolución No.2000-00742, dictada a las 10:05 horas del 4 de agosto de 2000. Para tal efecto, los Magistrados de la Sala Segunda reiteran lo manifestado en las sentencias dictadas en primera y segunda instancia respecto del carácter de la relación laboral entre la Caja y sus servidores (estatutario), que es propia del empleo público y que, consecuentemente, se rige por reglas diferentes al Derecho Laboral:

 

(...) la relación laboral de los actores con la Caja Costarricense de Seguro Social, tiene carácter estatutario; esto es, de empleo público; razón por la cual, conforme con la reiterada jurisprudencia de esta Sala y de la Constitucional, los principios que rigen son los propios de una relación de naturaleza pública, que pueden no solo ser distintos a los del Derecho Laboral –privado-, sino, inclusive, contrapuestos a estos (...)

Tal relación se rige, principalmente, por el principio de legalidad, según el cual "todos los actos y los comportamientos de la Administración, deben estar previstos y regulados por norma escrita, con pleno sometimiento a la Constitución, a la ley y a todas las otras normas del ordenamiento jurídico (...) conlleva una forma especial de vinculación de las autoridades e instituciones públicas al ordenamiento jurídico y, en consecuencia, a la Administración solo le está permitido lo que esté constitucional y legalmente autorizado, en forma expresa y, todo lo que así no esté regulado o autorizado, le está vedado realizarlo". En el caso objeto de consulta, el acto mediante el cual se varió la jornada de los actores, no contó con la debida autorización por parte de la Gerencia Médica, por lo que tal cambio se encuentra viciado de nulidad. Sobre este particular, indica la Sala lo siguiente:

 

(...) En este sentido, al estar frente a relaciones de empleo público y la institución demandada sujeta al bloque de legalidad, en todo lo relacionado con sus actuaciones y con el destino de los fondos públicos, asignados para su funcionamiento, no puede emitir actos administrativos que impliquen erogaciones, sin respaldo expreso de una norma jurídica. Así las cosas, el cambio de jornada y las horas extras reclamadas por los actores, al no estar autorizadas por la entidad competente, ni por el ordenamiento jurídico en su conjunto, no pueden considerarse lícitas y efectivas, y tampoco como obligaciones a cargo de la institución; dado que no se trata de actuaciones ni de conductas, menos de actos previstos o regulados por el ordenamiento jurídico sectorial, con pleno sometimiento a la Constitución Política. A mayor abundamiento, en cuanto a la aplicación del principio de legalidad, en materia de relaciones laborales en el Sector Público, debe tenerse presente lo también señalado por esta Sala, en su Voto 210-98, de las diez horas, del diecinueve de agosto de mil novecientos noventa y ocho, al afirmarse:

 

(...) no puede considerarse irrelevante e inútil el determinar que las jornadas de trabajo fueron variadas por los accionantes, porque entratándose de instituciones que forman parte del Sector Público, sujetas al principio de legalidad, los principios que informan al derecho laboral, han de ceder. Si bien es cierto, en esta materia imperan principios que buscan tutelar al trabajador, como el de primacía de la realidad y el in dubio pro operario, no puede olvidarse, que no estamos en presencia de una relación de empleo privada, sino de una de servicio público y que, en este campo, rigen principios distintos –los del Derecho Público- que incluso, pueden ser contrapuestos a los de aquella otra especial materia. Así las cosas, es la naturaleza de la relación la que establece los principios y las reglas a aplicar (...).

Respecto del reclamo de los actores de que se les pague el tiempo extraordinario laborado, en virtud del principio de primacía de la realidad, es criterio de los Magistrados que "si bien es cierto la jornada se mantuvo tantos años que ellos [los actores] adaptaron su vida personal y profesional a ella, también lo es que no pueden argumentar que tienen un derecho adquirido "contra-legem", pues la jornada es totalmente ilegal". Tal criterio se fundamenta en lo dispuesto en el Código de Trabajo respecto de la jornada laboral, según la cual se establece una jornada ordinaria que no sobrepasará las 8 horas en la diurna, 7 horas en la mixta y 6 horas en la nocturna y que la jornada total (ordinaria y extraordinaria) no podrá sobrepasar "un máximo de doce horas" (artículo 140 del Código de Trabajo). Agregan, respecto de la jornada extraordinaria, lo siguiente:

 

(...) la jornada extraordinaria es para ocasiones excepcionales, pues convertirla en habitual es violar el establecimiento de la jornada ordinaria, regulada para responder a necesidades tanto de orden público, como de interés social y defensa del trabajador (...)

Reclama, además, la parte actora, que la Caja es responsable de las actuaciones de sus funcionarios, en virtud de lo que al efecto establece la Ley General de la Administración Pública. En consecuencia –agrega la reclamante- le corresponde el pago de las horas laboradas demás por los actores, a partir del convenio debidamente autorizado por su jefe inmediato. Al respecto señala la Sala lo siguiente:

 

(...) no pueden tenerse como actos generadores de derechos aquellos que se originan en situaciones claramente ilegítimas y en directa violación del principio de legalidad; y menos los acordados para la comodidad de alguien o de algunos; práctica "contra legem" que deberá de terminar, en las relaciones de empleo público, lo más pronto posible y así lo manda hacer la ley.

Por todo lo expuesto, el reclamo de los actores es improcedente y no existe impedimento legal alguno para que los reclamantes se ajusten a la jornada para la cual fueron originalmente contratados.

 


10. El juez que redactó la sentencia, cita posibles ejemplos de situaciones que podrían generarse en el sector público, si un funcionario concede beneficios a sus subordinados sin tener tal potestad.