6.- Desechos sólidos peligrosos

Los hospitales, las clínicas y demás centros médicos bajo responsabilidad de la Caja, como usuarios del servicio de recolección de basuras que prestan las municipalidades, están obligados a observar las regulaciones en cuanto a manipulación y almacenamiento de residuos con características especiales, como desechos médicos y hospitalarios catalogados como de origen peligroso.

Toda actividad laboral implica un riesgo razonable y necesariamente tolerable por parte de la persona que la ejecuta; sin embargo, dentro de ese margen no es posible contemplar, por razones de evidente justicia, el riesgo de infección con el virus que causa la enfermedad del SIDA, o la hepatitis B, así como muchas otras dolencias que son tratadas frecuentemente en los centros hospitalarios.

Así lo establece la Resolución Nº08509-98 (Expediente 98-005715-007-CO-A) dictada por la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, en San José, a las 9:50 horas del 27 de noviembre de 1998.

 

* Recurso de amparo de G.V.M. contra la CCSS y el Ministerio de Salud.

Resultando:

1.- En memorial presentado a las 8:50 hs. del 18 de agosto de 1998, el recurrente, G.V.M., en su condición de trabajador de la Sección de Recolección de Residuos Sólidos de la Municipalidad de San José, presentó este recurso de amparo contra la CCSS y el Ministerio de Salud, y manifestó que ambas instituciones están infringiendo lo dispuesto en los artículos 66 y 50 de la Constitución Política, el decreto número 19049-S denominado Reglamento sobre el Manejo de Basuras, en su capítulo XII del Almacenamiento de los Residuos Especiales, y la Ley General de Salud, con grave riesgo para la salud de quienes recolectan la basura, ya que en varias ocasiones agujas hipodérmicas se han incrustado en las extremidades de los trabajadores, con las consecuencias nefastas que eso puede acarrear; que se deben girar órdenes para que se separen los residuos y se coloquen en recipientes adecuados; que especialmente los objetos punzocortantes deben embalarse convenientemente en contenedores para evitar los accidentes producto de las rupturas de las bolsas de desechos y deben manejarse junto con los residuos infecciosos; que ya se interpuso un recurso anterior por los mismos hechos que fue declarado sin lugar y desde entonces no se han ejecutado las medidas de prevención; que múltiples enfermedades como hepatitis y dermatitis están afectando a los recolectores de basura.

3.- En memorial presentado a las 14:16 hs. del 9 de setiembre del presente año, el Ministro de Salud informó acerca de los hechos referidos por el recurrente, que de lo dispuesto en los artículos 279 y 280 de la Ley General de Salud, se deduce la responsabilidad directa en cuanto a la recolección, acarreo y disposición de basuras de las corporaciones municipales o de las empresas con las que hayan contratado esos servicios y el sometimiento de las mismas a todas las regulaciones que sobre la materia dicte el Ministerio de Salud;

Que en ese sentido se emitió el Decreto Ejecutivo Nº19049-S de 20 de junio de 1989, denominado Reglamento de Manejo de Basuras, en cuyo capítulo XII se establecen normas técnicas para el adecuado manejo de desechos de carácter especial, entre los que se incluyen algunos desechos hospitalarios;

Que en el artículo 10 de ese Decreto se establece la obligación de la empresa encargada de la recolección de basura o de la respectiva municipalidad de informar a los usuarios –en este caso– los centros hospitalarios, de los mecanismos de almacenamiento y entrega de los desechos sólidos;

Que a raíz de la sentencia Nº2579-97, que declaró sin lugar un recurso presentado por el accionante acerca de los mismos hechos alegados en el presente asunto, se envió el oficio DM-5052-97 de 29 de julio de 1997, al Presidente Ejecutivo de la CCSS, exigiendo el cumplimiento de la normativa que rige la materia, en todos los centros hospitalarios y clínicas del país;

Que por medio de la División de Saneamiento Ambiental, se han girado instrucciones a los médicos directores de los diferentes centros hospitalarios, indicándoles el manejo específico que debe darse a los desechos especiales;

Que la Caja impulsó a nivel interno un programa de saneamiento básico en el que se coordinan acciones para el adecuado manejo de los desechos hospitalarios;

Que el Ministerio por medio de la División de Saneamiento Ambiental ha impulsado y efectuado cursos de capacitación dirigidos, entre otros, a servidores de la Municipalidad de San José;

Que se está impulsando un proceso de clasificación de los desechos hospitalarios, porque únicamente un 20% se considera de tratamiento especial;

Que el Ministerio está promoviendo la construcción de una celda de seguridad en uno de los rellenos sanitarios para que haya un sitio especial donde disponer finalmente de esos desechos;

Que la Dirección de Protección al Ambiente Humano (antigua División de Saneamiento Ambiental) cuenta con la Unidad de Permisos y Controles que está desarrollando el Programa de Vigilancia Continua para la Evaluación de las Condiciones Sanitarias y Ambientales de los Hospitales y Clínicas del País, Públicos y Privados;

Que se acordó con la Municipalidad de San José la remisión de la lista de los centros de salud donde se detecten problemas sanitarios por su inadecuado almacenamiento y disposición de los desechos hospitalarios, información que aún no ha sido remitida…

5.- En memorial presentado a las 16:28 hs. del 18 de setiembre del año en curso, el recurrente señala que presentó una bolsa de basura hospitalaria que contiene desechos como agujas hipodérmicas, algodones, bolsas de suero, tubos de sangre, vasos con muestras de heces y otros y guantes médicos. Señala que dichas muestras fueron recogidas en la Clínica de Pavas.

6.- Por resolución de las 14:28 hs. del 6 de octubre de 1998, se solicitó como prueba para mejor resolver un informe a la Defensoría de los Habitantes acerca del cumplimiento de sus recomendaciones en el asunto tramitado bajo expediente Nº2546-23-97.

7.- El Presidente Ejecutivo de la CCSS, en memorial presentado a las 13:43 hs. del 7 de octubre del presente año, informó acerca de los hechos relacionados por el recurrente que la Caja ha tomado las medidas necesarias para depositar los residuos peligrosos que se producen en los centros hospitalarios y de atención a la salud;

Que reconoce que dada la complejidad del problema por la cantidad de hospitales, clínicas y centros de atención en todo el país, la solución es paulatina –no inmediata– y se está dando de manera programada;

Que concretamente se tiene el Programa de Saneamiento Básico que tiene a su cargo todo lo relacionado con desechos hospitalarios y que cuenta con personal permanente y presupuesto propio, además de haber presentado un presupuesto extraordinario de ¢440 millones que se encuentra en trámite ante la Junta Directiva, para el tratamiento de desinfección recomendado, acorde con las recomendaciones de la Defensoría de los Habitantes;

Que dicho Programa se ha propuesto para el año entrante: completar la capacitación de todo el personal responsable de la gestión de residuos hospitalarios, asegurar la aplicación de la normativa oficial institucional relacionada con esa materia, elaborar normativa relacionada con otro tipo de residuos hospitalarios peligrosos, realizar una auditoría ambiental en las unidades de atención y premiar los logros alcanzados, establecer una unidad de acreditación, organizar grupos de profesionales para que funjan como auditores de los servicios de salud, lograr el reconocimiento de las autoridades de la Caja y del Ministerio de Salud, disminuir los costes proveyendo consultorías internas, servir de grupo experto para asesorar a las autoridades en la implementación de la normativa nacional e internacional sobre evaluación de la calidad;

Que el Programa de Saneamiento Básico ha obtenido logros importantes sobre todo en cuanto a la clasificación inicial de los residuos hospitalarios, recopilación, desarrollo y difusión de la normativa aplicable al manejo de dichos residuos, formación de capacitadores y talleres de capacitación, y búsqueda de insumos para el manejo interno de los residuos hospitalarios peligrosos;

Que se elaboró la denominada Norma para el Manejo de Residuos Peligrosos en Establecimientos de Salud para el manejo de desechos punzocortantes y biopeligrosos en la que se definen las medidas de segregación de residuos, su identificación y manejo seguro;

Que para la formación de capacitadores y la elaboración de estudios técnicos, la Caja contrató a tres consultoras; que se realizaron cuatro cursos de formación durante el mes de mayo, uno en junio y dos durante julio, todos del presente año; que en dichos cursos se formaron más de 200 capacitadores dentro de los que se encuentra el recurrente quien realizó el curso del 25 al 28 de mayo; que en los talleres se entregó a cada participante material valioso para la enseñanza de los cursos; que en la capacitación participaron funcionarios de los hospitales privados, de las universidades públicas, del Instituto Nacional de Seguros, de las Municipalidades de San José y Cartago y estudiantes universitarios; que luego de tres meses se realizaron visitas de seguimiento y auditoría ambiental de cumplimento de la norma institucional;

Que actualmente se está ejecutando el seguimiento de los programas de gestión de residuos de cada hospital y clínica del país, mediante visitas de auditoría, programa que concluirá en octubre;

Que se ha mantenido una actitud de preocupación para la atención de la problemática de los trabajadores municipales; que se han capacitado formadores y se les ha proporcionado material educativo;

Que la Caja ha ofrecido vacunación gratuita a los empleados municipales expuestos, contra la hepatitis B y el toxoide tetánico; que para hacer efectiva la vacunación se pidió información necesaria a la Municipalidad de San José, la cual no ha sido suministrada;

Que los hospitales Calderón Guardia, México y San Juan de Dios contratan privadamente el servicio de transporte de desechos y entre los tres producen el sesenta y tres por ciento de los residuos hospitalarios del área metropolitana;

Que en la mayoría de los centros de atención se están segregando los residuos punzocortantes e infecciosos en el lugar de origen y se está procediendo a su tratamiento por autoclave y soluciones químicas;

Que en los distintos hospitales de la Caja se está generalizando el uso de bolsas rojas y recipientes rígidos, identificados por medio de una etiqueta como contenedores de materia biopeligrosa; que para su adquisición se ha elaborado un catálogo de especificaciones y se solicitó la inscripción de proveedores, además se está a la espera de una donación de la Unión Europea de una serie de insumos como bolsas, recipientes rígidos, carritos para el manejo de residuos peligrosos y un vehículo para el traslado de dichos desechos;

Que el manejo seguro de esos residuos depende del conocimiento que tenga el personal de la Municipalidad; que existe un servicio de Aseo en la organización de cada hospital; que existe una Comisión Nacional de Prevención y Control de Infecciones Nosocomiales y un Comité de Prevención y Control de Infecciones en la mayoría de los hospitales.

8.- La apoderada de la CCSS, en memorial presentado a las 9:45 horas del 19 de octubre de 1998, informó que respecto de la prueba presentada por el recurrente había que aclarar que la Clínica de Pavas no constituye un centro de atención médica propio de la Caja, pues se trata de una cooperativa privada a la cual la Caja le compra servicios; que por esa razón no se rige por las directrices institucionales; que no existe evidencia acerca del origen real de la prueba presentada; y que la presentación de dicha prueba es extemporánea dejando en condiciones de indefensión a su representada.

9.- La Defensora de los Habitantes de la República, en memorial presentado a las 16:05 hs. del 29 de octubre de 1998, informó que existe como antecedente el recurso de amparo tramitado bajo expediente número 98-000823-007-CO, en el que se rindió un amplio informe sobre la queja presentada por el recurrente, las gestiones realizadas, la emisión del informe final, el estado del expediente y los informes de seguimiento; que ese recurso planteado contra la Defensoría fue declarado sin lugar mediante resolución Nº 4645-98 del 30 de junio del presente año;

Que el informe final de la Defensoría se notificó el 10 de febrero de este año; que en la investigación se constató: que los trabajadores de la Sección de Residuos Sólidos de la Municipalidad de San José deben recolectar además de los desechos ordinarios, los médicos u hospitalarios, que los desechos médicos u hospitalarios han sido catalogados como de origen peligroso y pueden poner en riesgo la salud de quienes desempeñan la tarea de recolectarlos;

Que no existe en la actualidad un adecuado y óptimo manejo en la disposición final de ese tipo de desecho, que interinstitucionalmente se están realizando esfuerzos conjuntos para mejorar el tratamiento y disposición de los desechos hospitalarios, especialmente mediante el desarrollo de programas de saneamiento básico;

Que a la Gerencia de la División Médica de la CCSS se le recomendó: fortalecer el Programa de Saneamiento Básico, disponer de los recursos humanos y presupuestarios necesarios para la clasificación y separación de los desechos desde la fuente, para la disposición de los objetos punzocortantes en recipientes especiales y resistentes a la punción, detalladamente etiquetados e identificados, para el establecimiento de un sitio especial de almacenamiento y disposición transitoria de los desechos, para la esterilización de los desechos y la capacitación permanente del personal que entre en contacto con ellos;

Que a la Municipalidad de San José le recomendó: dotar inmediatamente al personal encargado de transportar la basura, de todos los implementos y equipos de seguridad necesarios para garantizar la protección de su salud, capacitar al personal para que utilice en forma permanente los implementos y equipos de seguridad, desarrollar un programa de saneamiento básico para crear la infraestructura adecuada para el aseo del personal, el suministro permanente de jabones y desinfectantes y un programa de vacunación de los trabajadores, valorar médicamente en forma periódica al personal;

Que a la División de Saneamiento Ambiental del Ministerio de Salud le recomendó: promover en todas las municipalidades programas de saneamiento y la creación de rellenos sanitarios especiales, fiscalizar directa y periódicamente el cumplimiento de lo dispuesto en el Decreto Ejecutivo Nº19049-S, publicado en La Gaceta Nº129 del 7 de julio de 1989, valorar el Programa de Saneamiento Básico desarrollado por la Caja, hacer extensiva a los centros hospitalarios privados la obligación de desarrollar un programa de saneamiento básico como el de la Caja, fortalecer el programa Repamar - Costa Rica para brindar talleres de capacitación relacionados con el transporte externo y la disposición final de residuos hospitalarios, girar órdenes sanitarias a los gobiernos locales para que cumplan las medidas sanitarias y de seguridad pertinentes, y remitir a la Defensoría informes periódicos de las gestiones realizadas;

Que al Departamento de Riesgos del Trabajo del Instituto Nacional de Seguros le recomendó coordinar con las Municipalidades las acciones efectivas de protección de los trabajadores;

Que los documentos que se han recibido en la etapa de seguimiento posterior a la notificación del informe han sido: informe recibido el 26 de febrero del Gerente Médico de la Caja sobre avances en la materia, informe recibido el 4 de marzo del Ejecutivo Municipal de San José que da cuenta de las medidas tomadas para dar cumplimiento a lo recomendado por la Defensoría, nota recibida el 20 de agosto de la Unidad de Permisos y Controles y el Proceso de Control Estatal del Ministerio de Salud donde se indica que el Programa de Vigilancia Continua se está ejecutando en hospitales y clínicas de la Caja y entidades privadas en todo el país, y que en tres meses se presentarán los primeros informes con las recomendaciones que se emitan, nota de misma fecha dirigida por la Unidad de Permisos y Controles y el Proceso de Control Estatal del Ministerio de Salud a la Caja donde le solicita información acerca de la clasificación de desechos existente, y el plan de manejo que se está aplicando, con el fin de evaluar y dar seguimiento a los procedimientos en esa materia; informe de la Caja en relación con la creación de una oficina responsable de mejorar la gestión de los residuos hospitalarios peligrosos en forma progresiva y sistemática mediante el Programa de Saneamiento Básico Institucional y los avances que se han logrado en el último año; informe de la Municipalidad de San José en el que señala que los pedidos de equipo de protección se están tramitando con el proveedor, que se estaba elaborando material didáctico para las charlas, que se estaba coordinando con Ingeniería y Construcción para mejorar las instalaciones donde los trabajadores se asean y cambian de ropa, aunque las mismas han mejorado bastante y se mantienen limpias, que se estaba coordinando con el Ministerio de Salud para un programa intensivo de vacunación y con el Instituto Nacional de Aprendizaje para los cursos de capacitación;

Que no se recibió informe del Instituto Nacional de Seguros; que la División Médica de la Caja no ha brindado la información solicitada por el Ministerio de Salud

 

Considerando:

I.- Objeto del recurso: El accionante plantea este recurso a favor de los recolectores de basura, por infracción del derecho a la salud, ya que considera que la CCSS y el Ministerio de Salud no han ejecutado las medidas pertinentes para asegurar una adecuada gestión de los desechos producidos en hospitales, clínicas y demás centros de atención médica, poniendo en riesgo la salud y –en muchos casos– la vida de los recolectores de basura, por el contagio infeccioso al que están constantemente expuestos.

Debe entenderse que el accionante hace referencia a los recolectores que laboran en la Municipalidad de San José, ya que ese es su lugar de trabajo y de ahí deduce su conocimiento del problema planteado. Sin embargo, las consideraciones que se desarrollan en esta sentencia resultan aplicables a toda persona que se encuentra en situación similar a la del recurrente, a saber, ejecutando una labor de recolección de desechos peligrosos, en cuya gestión o manejo interno previo a la entrega y disposición final, no se cumplen las medidas necesarias para garantizar una razonable protección a la salud.

En ese sentido, se debe aclarar previamente que el proceso que sufren los desechos sólidos o basuras desde que se producen hasta su disposición sanitaria, abarca varias etapas e involucra a diferentes responsables en cada una de ellas, y el problema del adecuado manejo de los residuos médicos peligrosos, no es ajeno a esa situación. De ahí que se requieran medidas diferentes en cada una de esas etapas para asegurar un adecuado proceso de clasificación, gestión interna, recolección, transporte, tratamiento y disposición final o sanitaria de esos desechos, correspondiendo su ejecución a diferentes entidades privadas o públicas.

Por otra parte, debe indicarse que la naturaleza propia del recurso de amparo lo convierte en un recurso subjetivo y como tal debe hacer referencia a situaciones y sujetos al menos determinables. De ahí la necesidad de delimitar el objeto de este recurso al reclamo formulado por el accionante, a saber, la falta de medidas que aseguren que la labor de recolección de desechos peligrosos provenientes de centros médicos, no va a poner en riesgo o va a dañar la salud o la vida de las personas que se encuentran realizando ese oficio. Es por esa razón que no se entrarán a examinar algunas de las otras facetas que presenta un problema tan complejo como el que ahora se discute, como –por ejemplo– la afectación que produce al ambiente y a la salud pública la falta de medidas especiales para la disposición final o sanitaria de desechos peligrosos, que si bien es de capital importancia, plantea un asunto diferente del problema expuesto por el recurrente.

Es decir, no se entrará a determinar si la falta de creación de celdas especiales en los rellenos sanitarios, para la disposición final de residuos peligrosos, afecta el medio ambiente y la salud pública, ya que con dicho examen se desbordarían los alcances del reclamo planteado por el recurrente, sea, el ámbito específico de las medidas necesarias para que la labor de recolección y transporte de los residuos médicos a los rellenos sanitarios no amenace la salud de las personas que la realizan.

II.- Sobre la afectación del derecho a la salud: En este punto, resulta esencial partir de los antecedentes de este caso y determinar las razones que motivan el cambio de criterio de la Sala en esta materia. En ese sentido, se observa que en febrero de 1997 el accionante presentó un recurso de amparo idéntico al que ahora se examina, el cual fue declarado sin lugar mediante sentencia Nº2579-97 de las 16:06 hs. del 13 de mayo de 1997. La razón que prima en esa oportunidad para que la Sala desestime la pretensión del accionante es la falta de prueba que sustente el alegato del recurrente, ya que al enfrentar su dicho con el de la autoridad recurrida, la situación favoreció a esta última en razón de que el informe que remite a la Sala lo rinde bajo juramento.

Sin embargo, la Sala reconoció, en esa oportunidad, la gravedad de las consecuencias que podría acarrear la constatación de actuaciones como las que ahí se impugnaban, y la importancia de que personas como el actor formularan ese tipo de reclamos.

Situación diferente se observa en este caso porque existen elementos de prueba suficientes que permiten al juzgador llegar a la convicción de que la situación imperante en materia de gestión interna de desechos hospitalarios peligrosos, en los centros médicos administrados o fiscalizados por la Caja, al menos amenaza con causar graves e irreversibles daños a la salud de los recolectores municipales de basura, sobre todo, de los que trabajan para la Municipalidad de San José, a quienes probablemente, por la tendencia a la concentración urbana de los hospitales, clínicas y centros médicos en general, les corresponde atender un grupo mayor de esos establecimientos.

La situación de amenaza y de consecuente infracción del derecho a la salud se deduce concretamente del informe final de la Defensoría de los Habitantes en el asunto tramitado bajo expediente Nº2546-23-97, notificado el 10 de febrero del presente año donde se dice que de la denuncia presentada por G.V.M. se constató que los trabajadores de la Sección de Residuos Sólidos de la Municipalidad de San José recolectaban desechos médicos y hospitalarios que han sido catalogados como de origen peligroso, ya que pueden poner en riesgo la salud de los recolectores, y que en la actualidad, en Costa Rica, no existe un adecuado y óptimo manejo de ese tipo de residuos.

Esa situación también se infiere de la ausencia, en este momento, de un resultado favorable posterior a una evaluación seria acerca del cumplimiento de normas mínimas de seguridad en cada centro de salud administrado o fiscalizado por la Caja.

La situación de riesgo objetivo en que se encuentra la salud del recurrente y de los demás recolectores de basura, también se puede inferir de dos elementos más, por una parte, del estudio que encabeza la guía para un adecuado manejo de los desechos sólidos hospitalarios y que al evaluar la situación del manejo de ese tipo de desechos en Centroamérica, examen que según se indica abarcó el ciento por ciento de los centros hospitalarios costarricenses, refiere que, salvo algunas excepciones, sobre todo entre centros hospitalarios privados, el manejo de desechos médicos peligrosos, en las capitales de América Central es inadecuado.

Finalmente, existen indicios claros y precisos que sirven de sustento a las manifestaciones del accionante. En ese sentido, tanto en los informes remitidos por las autoridades recurridas como en el informe final y demás documentos aportados por la Defensoría de los Habitantes, se observa que prácticamente la totalidad de las medidas que se han dispuesto con el objeto de poner a funcionar un sistema integrado de gestión interna y adecuado manejo de los desechos hospitalarios peligrosos, se han ejecutado con posterioridad a la interposición del primer recurso de amparo presentado por el accionante, en febrero de 1997.

Es decir, no se menciona que el establecimiento del Programa de Saneamiento Básico de la Caja, ni del Programa de Vigilancia Continua para la Evaluación de las Condiciones Sanitarias y Ambientales de los Hospitales y Clínicas del País, Públicos y Privados, del Ministerio de Salud, que se presentan como los mayores logros en esta materia, se hayan siquiera organizado antes de 1997.

De igual forma sucede con el resto de medidas ejecutadas, sobre todo las que se refieren a la capacitación del personal hospitalario y municipal y a la obtención y utilización de materiales, recipientes y equipo necesarios para el manejo, destrucción, almacenaje y transporte interno de los desechos peligrosos. Esa incuria que han demostrado las instituciones recurridas en la atención de un problema que necesariamente tiene muchos años de presentarse, porque siempre han existido centros hospitalarios que producen desechos peligrosos y siempre se les ha proveído del servicio de recolección de basura, es suficiente para acreditar la amenaza al derecho a la salud del recurrente, de sus compañeros y del resto de servidores y trabajadores que laboran en la recolección de este tipo de desechos, con las consecuencias que se dirán.

III.- En cuanto a la CCSS: Debe indicarse –en primer término– que los hospitales, clínicas y demás centros médicos bajo responsabilidad de la Caja, como usuarios del servicio de recolección de basuras que prestan las municipalidades siempre han estado obligados a observar las regulaciones en cuanto a manipulación y almacenamiento de residuos con características especiales determina el Decreto Ejecutivo Nº19049-S del 20 de junio de 1989, específicamente lo dispuesto en los artículos 44 a 54 de dicha normativa.

En ese sentido, siempre han estado obligados a cumplir medidas indispensables para la protección de la salud y la vida de todas las personas que entran en contacto con residuos de esa naturaleza. De ahí que se ha debido contar –al menos– con mecanismos de clasificación y almacenamiento en recipientes especiales para cada tipo de residuo definido como peligroso, sobre todo de los punzocortantes, infecciosos y radiactivos. Dichos recipientes han debido estar claramente identificados para efectos de su manipulación y transporte interno. Asimismo, se debió disponer de lugares con requerimientos especiales para la permanencia temporal en el centro médico respectivo de los residuos que están listos para ser recolectados. Dichos requerimientos se especifican en el artículo 52 del citado Decreto.

A pesar de que la promulgación de dicha normativa data de aproximadamente diez años, existe un problema en la mayoría de los centros de salud de todo el país en cuanto a la utilización de mecanismos idóneos para la gestión interna de desechos especiales o peligrosos. Aunque las disposiciones contenidas en el indicado Decreto no resultan tan completas como las incluidas en las Normas para el Manejo de Residuos Peligrosos en Establecimientos de Salud, que recientemente emitió la Caja, establecían normas elementales de conducta, de obligado cumplimiento para las instituciones involucradas en este complejo problema que no fueron observadas oportunamente. Por esa razón llama mucho la atención de la Sala el hecho de que en el informe que la Caja proporciona señale que las medidas que está tomando son progresivas o paulatinas y que responden a una programación efectuada recientemente, ya que las medidas para la protección de la salud y de la vida de las personas, sobre todo a partir de la proliferación de enfermedades de riesgo mortal, deben ser inmediatas y han debido estarse ejecutando desde hace mucho tiempo, sobre todo partiendo de la existencia de normativa como la antes señalada.

En todo caso, la Sala reconoce el esfuerzo que –a partir de la presentación del primer recurso de amparo del accionante en febrero de 1997– se ha hecho para cumplir los requerimientos básicos en la atención del problema de la gestión interna de los residuos médicos peligrosos.

Sin embargo, la declaratoria con lugar de este recurso se basa en el hecho de que de lo informado por la Caja no se deduce con suficiente claridad que no haya excluido la amenaza contra la salud de los recolectores de basura en punto a la manipulación de desechos peligrosos, ahora bien, debe hacerse la aclaración de que toda actividad laboral implica un riesgo razonable y necesariamente tolerable por parte de la persona que la ejecuta, sin embargo, dentro de ese margen no es posible contemplar, por razones de evidente justicia, el riesgo de infección con el virus que causa la enfermedad del SIDA, o la Hepatitis B, así como muchas otras dolencias que son tratadas frecuentemente en los centros hospitalarios.

A la conclusión de que existe infracción al derecho a la salud de los recolectores de basura se llega por la ambigüedad con que la Caja expone los logros más concretos que ha alcanzado en esta materia.

En ese sentido, por ejemplo, señala que "Se segregan los residuos punzocortantes en el lugar de origen, en recipientes rígidos, y realizan su desinfección por autoclave o solución química en la mayoría de las clínicas y hospitales" (el realce no es del original). De lo anterior no es posible deducir –con la certeza suficiente para excluir la situación de amenaza que actualmente afecta a los recolectores de basura– que la utilización de recipientes rígidos y la desinfección o tratamiento de residuos punzocortantes, se esté realizando en todos los establecimientos de salud cuya administración o fiscalización corresponde a la CCSS.

Al hablarse de fiscalización se hace referencia a los casos en los que la Caja contrata los servicios de un centro médico de naturaleza privada, sin que esto excluya su obligación de velar por el cumplimiento de las medidas de seguridad de carácter público vigentes, basadas en la protección de la salud pública y que constituyen normas de obligado acatamiento general.

De igual forma, no es posible concluir que las bolsas y recipientes rígidos identificados por medio de etiquetas y demás equipo necesario se estén utilizando en todos los centros médicos administrados o fiscalizados por la Caja, ya que incluso se señala que para su adquisición se está elaborando un catálogo de especificaciones, se solicitó la inscripción de proveedores y se está a la espera de una donación de la Unión Europea, todo lo cual muestra un panorama poco claro en cuanto a la utilización actual, generalizada y permanente de empaques y equipos definidos como indispensables para la segregación de los residuos hospitalarios peligrosos y una gestión de manejo segura.

Por su parte, en cuanto a la segregación de residuos infecciosos en el lugar de origen, en el informe se señala que esa separación se está dando "en algunos servicios" a pesar de ser una etapa esencial para un seguro manejo posterior de dichos desechos.

Otro factor que contribuye a restar claridad a la situación actual de los centros de atención médica en punto al cumplimiento de medidas necesarias para un manejo seguro de los desechos peligrosos, es la falta de resultados en la evaluación de dichos centros. En ese sentido, tanto la Caja como el Ministerio de Salud alegan estar realizando actividades con el fin de constatar si las medidas indispensables en esta materia se cumplen en los establecimientos de salud, sin embargo, no proporcionan resultados concretos en ese sentido. Todo lo anterior determina el que no se pueda razonablemente excluir la amenaza y en consecuencia la infracción al derecho a la salud de los recolectores de basura.

IV.- En cuanto al Ministerio de Salud: La función de aprobación previa y vigilancia permanente de todo sistema de manejo de residuos sólidos con características especiales, dentro de los que se contemplan los desechos médicos peligrosos, así como el establecimiento de medidas de seguridad para la protección de la salud pública, corresponde al Ministerio de Salud a la luz de lo dispuesto en los artículos 44 a 47, 55, 85 y 86 del Reglamento sobre el Manejo de Basuras, Decreto Ejecutivo Nº19049-S del 20 de junio de 1989.

Del informe rendido por la autoridad recurrida se infiere que esa función de fiscalización permanente del cumplimiento de las normas o requerimientos establecidos en materia de desechos médicos peligrosos, no se sistematiza ni adquiere verdadera eficacia sino a partir del establecimiento del Programa de Vigilancia Continua para la Evaluación de las Condiciones Sanitarias y Ambientales de los Hospitales y Clínicas del País, Públicos y Privados, que se está desarrollando en la Unidad de Permisos y Controles del Ministerio.

Vuelve a llamar la atención de la Sala el hecho de que tanto dicho Programa como otras actuaciones realizadas por el Ministerio en punto a la definición de la situación en la que se encuentran los centros médicos en cuanto al cumplimiento de las medidas necesarias para una gestión segura de desechos peligrosos, y la vigilancia que debe ejercer sobre ellos, no son anteriores a la interposición del primer recurso de amparo del accionante.

En ese sentido, resulta oportuno retomar una idea expuesta anteriormente, a saber, la de que la falta de atención oportuna a un problema tan antiguo como el que ahora se examina, por incuria de las autoridades públicas, infringe el derecho a la salud del recurrente y de sus compañeros recolectores de basura, porque ha causado una situación de amenaza continua en su perjuicio, que de acuerdo con lo informado por las mismas autoridades aún no ha sido excluida por completo.

Por otra parte, debe indicarse que al Ministerio de Salud le corresponde no solo la vigilancia de los centros médicos de carácter público, porque no existe razón alguna para que de dicha fiscalización se eximan los hospitales, las clínicas y demás centros de atención médica de carácter privado, ya que con la actividad que despliegan pueden llegar a amenazar o incluso infringir directamente la salud de las personas que recolectan los desechos peligrosos, por inobservancia o incumplimiento de las medidas indispensables para asegurar su adecuada gestión.

V.- En cuanto a la Municipalidad de San José: Si bien la Municipalidad de San José no se constituyó como parte en este recurso de amparo, fundamentalmente por el hecho de que el accionante no manifestó que hubiera incurrido en actuación u omisión alguna que infringiera o amenazara sus derechos fundamentales, lo cierto es que le corresponde asumir un papel protagónico en el esfuerzo que se está realizando para lograr el establecimiento de un sistema que garantice una adecuada gestión, recolección y disposición sanitaria de los desechos médicos peligrosos. A la Municipalidad le corresponde, a la luz de lo dispuesto en los artículos 7 a 10 del Decreto Ejecutivo Nº19049-S de 20 de junio de 1989 y sus reformas, responsabilizarse de la recolección, acarreo y disposición de los desechos, de la vigilancia estricta de dicha actividad, sobre todo cuando contrata los servicios de empresas privadas para realizarla, de la capacitación del personal y del establecimiento y la ejecución de las medidas de seguridad.

Lo anterior sin excluir la responsabilidad que como ya se mencionó corresponde directamente al Ministerio de Salud en punto a la aprobación de sistemas de manejo de residuos peligrosos, al establecimiento de las medidas de seguridad y las disposiciones que regulen esa materia, y la vigilancia continua de todo el proceso para que se lleve a cabo sin amenaza ni perjuicio grave a la salud o la vida de las personas. De ahí que la Municipalidad debe proveer lo necesario para la capacitación de los servidores que se encuentran expuestos al contacto con desechos peligrosos, así como controlar que las empresas con las que contrata, capaciten adecuadamente al personal. Debe proporcionar al Ministerio de Salud y a la CCSS la información que requieran para ejecutar el programa de vacunación de los empleados y para definir los centros médicos que incumplan las regulaciones establecidas.

Asimismo, debe proporcionar los mejores equipos a su alcance a los trabajadores, proveerlos de lugares adecuados para el aseo personal y de implementos necesarios para que se desinfecten cuando finalizan la labor. Debe además coordinar con la Caja o el Ministerio de Salud para que se les someta a un control médico periódico. Debe velar porque el transporte de los desechos al relleno sanitario reúna las condiciones necesarias para no poner en peligro la salud de los trabajadores ni de las personas que habitan los lugares por donde necesariamente transitan los camiones.

De igual forma está en la necesidad de resolver el problema de disposición final y tratamiento especial que requieren los desechos peligrosos, conjuntamente con el Ministerio de Salud. Con dichas medidas probablemente no se cubra todo el conjunto de disposiciones que debe cumplir la Municipalidad con la finalidad de velar por una adecuada recolección y disposición sanitarias de los desechos hospitalarios peligrosos, sin embargo, se cumplen necesidades básicas en esta materia.

VI.- Conclusión: De acuerdo con lo anterior procede declarar con lugar el recurso contra el Ministerio de Salud y la CCSS, por la amenaza real, objetiva e inminente al derecho a la salud de los recolectores de basura. En consecuencia, se ordena al Ministerio de Salud la vigilancia continua y permanente de todos los centros de atención médica del país, con el objeto de fiscalizar el cumplimiento de las medidas necesarias para una gestión segura de los desechos hospitalarios peligrosos.

Asimismo, se ordena a la CCSS en el improrrogable plazo de seis meses contados a partir de la notificación de esta resolución, utilizar en la totalidad de los centros de salud que administra y fiscaliza, los recipientes y equipo necesario para realizar una gestión interna segura de los desechos médicos peligrosos.

 

Por tanto:

Se declara con lugar el recurso.

Se condena al Ministerio de Salud y se ordena a la CCSS, en el improrrogable plazo de seis meses contados a partir de la notificación de esta resolución, utilizar en la totalidad de los centros de salud que administra y fiscaliza, los recipientes y equipo necesario para realizar una gestión interna segura de los desechos médicos peligrosos. Se condena a la CCSS y al Estado al pago de las costas, los daños y perjuicios ocasionados con los hechos que sirven de base a esta declaratoria los que se liquidarán en ejecución de sentencia de lo contencioso administrativo.