II

El pago de la cuota o contribución, según sea el caso, no es un tributo, sino el pago de una obligación legal, que es condición esencial para la existencia misma del régimen de seguridad social, y su finalidad es el fortalecimiento del fondo, para protección y beneficio de los propios contribuyentes.

Al no constituir un tributo, en sentido técnico jurídico, la fijación que hace la CCSS de las cuotas de patronos y de trabajadores, no transgrede el principio de reserva de ley previsto en materia tributaria,

Resulta razonable en atención al artículo 73 constitucional, que la ley establezca medios efectivos de coerción, a fin de que la CCSS pueda recaudar los recursos económicos representados en las contribuciones, para garantizar la existencia del régimen autosuficiente de seguridad social.

Esta jurisprudencia se encuentra en el Voto Nº07393-98 (Expediente Nº98-007974-007-CO-E) dictado por la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, en San José, a las 9:45 horas del 16 de octubre de 1998.

Acción de Inconstitucionalidad promovida por Confecciones H.H.S.A. para que se declare que los artículos 23, 36 y 53 de la Ley Constitutiva de la CCSS son inconstitucionales.

Resultando:

1.- El accionante solicita que se declare la inconstitucionalidad de los artículos 23, 36 y 53 de la Ley Constitutiva de la Caja Costarricense de Seguro Social. Alega que el artículo 23 citado, en tanto indica: "Las cuotas y prestaciones serán determinadas por la Junta Directiva", transgrede lo dispuesto en el artículo 121 inciso 13) en relación con los artículos 124 párrafo tercero y 105 de la Constitución Política, que establecen el principio de reserva de ley. Por acuerdo de la Junta Directiva de la CCSS, el monto de las cuotas fue establecida en 9 por ciento para los trabajadores y 21 por ciento para el sector patronal. Si además de este porcentaje se suman los correspondientes a Asignaciones Familiares, el Instituto Nacional de Aprendizaje y el Banco Popular, el aporte patronal asciende al 23 por ciento, para un total de 32 por ciento por concepto de cargas sociales.

Las cuotas son contribuciones forzosas, por lo que la determinación de los porcentajes respectivos es materia que está reservada exclusivamente a la Asamblea Legislativa. Delegar por vía legal tal atribución a otra entidad, como lo es la Junta Directiva de la Caja Costarricense de Seguro Social, contraviene el principio de reserva legal. El artículo 40 de la Constitución Política expresamente prohibe la pena de confiscación. Establecer sobre el salario del trabajador una carga adicional, del 32 por ciento, es una suma exagerada. Esto genera la quiebra de múltiples empresas que no pueden cancelar las cargas sociales impuestas, y la existencia de empresas evasoras de su obligación con la CCSS.

Si el monto de las cuotas fuera razonable, más empresas se ajustarían al régimen, los trabajadores estarían integrados al sistema contributivo de la CCSS, y la recaudación sería mayor y más efectiva.

El artículo 36 impugnado estipula: "En el caso de mora por más de un mes, la Institución tendrá derecho a cobrar al patrono el valor íntegro de las prestaciones otorgadas hasta el momento en que la mora cese, de acuerdo con las reglas establecidas en el artículo 53, sin perjuicio del cobro de las cuotas adeudadas y de las sanciones que contempla la Sección VI de esta Ley".

Por su parte, el artículo 53 de la Ley Constitutiva de la CCSS indica: "Cuando la falta cometida implique perjuicio económico para la Caja, deberá imponerse, además de la multa respectiva, el pago de los daños y perjuicios ocasionados y ambas costas del correspondiente juicio. Los daños consistirán en el monto de las sumas que como consecuencia de la infracción no hayan ingresado a la Caja o que ésta haya tenido que satisfacer indebidamente y los perjuicios en los intereses legales de las mismas".

En el plano pragmático estas normas se traducen así: si un patrono se encuentra moroso, y en ese momento ingresó a atención médica u hospitalaria un trabajador, la CCSS procede a confeccionar una factura de cobro por servicios médicos, y de inmediato promueve el cobro de las planillas en mora, las multas e intereses respectivos. Si la Caja cobra el concepto de planillas en mora y multas, esto sanea la moratoria y con el pago, la situación recobra la condición original. Pero si además de eso se cobra la atención médica, que además es inmensamente superior al concepto por planilla -32% de cuotas-, entonces tenemos un doble o triple cobro por la misma causa, lo que implica una violación a la prohibición constitucional de doble sanción por un mismo hecho.

Además, la CCSS gestiona el cobro de las atenciones médicas por medio de facturas, a saber, títulos ejecutivos con características propias. Pero si ha operado el término del año, sin que la Caja haya gestionado el cobro de las facturas, la institución hace uso de la "certificación equivalente a título ejecutivo" y mediante este nuevo título ejecutivo, cobran a la vez los montos por concepto de facturas y planillas, con lo cual se burla la naturaleza de la factura, y así evita que eventualmente se interponga en su contra una excepción de prescripción.

El artículo 53 citado indica: "... para el efecto de que la institución recupere dichas sumas con prontitud, se procederá de conformidad con las disposiciones del Capítulo Sétimo del Código de Trabajo...". No obstante, la Caja, lejos de recurrir al cumplimiento de ese debido proceso legal, ipso facto, emite la certificación con valor de título ejecutivo. Por lo tanto, el párrafo II del artículo 53 deja sin efecto la exigencia final del párrafo 1.

2.- El asunto previo de esta acción de inconstitucionalidad es el proceso de quiebra de la CCSS contra Confecciones H.H.S.A., que se tramita en el Juzgado Civil de Pérez Zeledón, bajo el expediente Nº197-97-2; y la denuncia penal interpuesta por la empresa amparada ante la entonces Agencia Fiscal de Pérez, contra el Jefe de Contabilidad General y el Jefe Administrativo de la CCSS, respectivamente, por los delitos de falsificación de documento público y auténtico y falsedad ideológica.

3.- Por resolución de las 10:05 horas del 25 de noviembre de 1997 se le dio curso a esta acción de inconstitucionalidad, y se confirió audiencia a la Procuraduría General de la República y a la CCSS.

5.- La Procuraduría General de la República manifiesta que el accionante está debidamente legitimado para interponer esta acción de inconstitucionalidad, de conformidad con lo establecido en el artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional. La exigencia del artículo 36 de obligar al patrono moroso a pagar, además de las cuotas atrasadas y los intereses sobre ésta, el total de las prestaciones médicas suministradas a los trabajadores resulta ser irrazonable desde un punto de vista técnico y jurídico. Técnico por cuanto no existe una adecuación entre medios y fines; la sanción al patrono moroso ya está contenida en el pago de intereses sobre las cuotas atrasadas, por lo cual, obligar a pagar además las prestaciones médicas, como regla absoluta, es desproporcionado. Se quebranta la razonabilidad jurídica, por cuanto la obligación de pagar las prestaciones médicas cuando se ha estado en mora, produce violaciones en el parámetro de legitimidad constitucional no sólo en cuanto al principio de razonabilidad, sino también en cuanto al principio de no confiscatoriedad, y a los derechos de propiedad y libertad empresarial.

La interpretación del artículo 36 de la Ley Constitutiva de la CCSS, en el sentido de que la simple mora autoriza a la Institución para cobrar, además de las cuotas atrasadas y sus intereses, el importe total de las prestaciones médicas suministradas durante el período de mora, constituye una medida de confiscación prohibida por el numeral 40 de la Constitución Política, que además, dificulta la actividad del patrono, por cuanto amenaza la rentabilidad del negocio, lo que a su vez quebranta los artículos 45 y 46 constitucionales, fundamento del derecho de propiedad y de libertad de empresa.

La potestad certificadora de la CCSS, para efectos de cobrar sumas debidas, no constituye por sí misma, quebranto al debido proceso constitucional, en virtud de que en el respectivo juicio ejecutivo pueden oponerse todas las excepciones a que alude el artículo 433 del Código Procesal Civil. La cotización es una obligación legal, no un tributo, por lo que no le es aplicable el principio de reserva legal. En consecuencia, deben interpretarse los numerales 36 y 53 de la Ley Constitutiva de la CCSS, en el sentido de que la simple mora no autoriza a la CCSS, como regla absoluta, a cobrar prestaciones médicas pero sí las cuotas atrasadas con sus intereses. El cobro de prestaciones médicas, conforme a esa relación de los ordinales 36 y 53, es posible en otros supuestos que no sean el de simple mora. El cobro de las prestaciones médicas, en caso de simple mora, como una regla absoluta, implica quebranto a los principios de razonabilidad, proporcionalidad, no confiscatoriedad, al derecho de propiedad y a la libertad de empresa. Por lo tanto, la acción de inconstitucionalidad debe declararse parcialmente con lugar, en lo que atañe a la "interpretación irrazonable" del artículo 36 de la Ley Constitutiva de la Caja Costarricense de Seguro Social.

6.- La CCSS manifiesta que los datos consignados por el accionante sobre las cotizaciones obrero-patronales a la CCSS no son los correctos. En Seguro de Enfermedad y Maternidad la cuota obrera es de 5,5% y la cuota patronal es de 9,25% sobre el total de las remuneraciones pagadas al trabajador. En Seguro de Invalidez, Vejez y Muerte, la cuota obrera es de 2,5% y la cuota patronal es de 4,75% sobre el total de las remuneraciones recibidas por el trabajador. Respecto a la inconstitucionalidad alegada del artículo 23 de la Ley Constitutiva de la CCSS, procede indicar que en sentencia de las 15 horas del 12 de agosto de 1987 la Corte Suprema de Justicia indicó que el artículo 73 de la Constitución Política, al establecer los seguros sociales en beneficio de los trabajadores, también establece de una vez la contribución forzosa del Estado, patronos y trabajadores. Además dispone que la administración y el gobierno de los seguros sociales estarán a cargo de una institución autónoma denominada Caja Costarricense de Seguro Social.

Por su parte, la Ley Constitutiva de ésta, en el artículo 22 reitera la triple contribución forzosa indicada, y el artículo 23 que atribuye a la Junta Directiva la determinación de las cuotas y prestaciones señala las bases para ello, desde que dispone que se hará de acuerdo con el costo de los servicios que hayan de prestarse en cada región y de conformidad con los cálculos actuariales. En tal situación es innecesario entrar a un análisis doctrinario sobre la naturaleza jurídica de esa contribución, para ver si se está o no dentro de la reserva de ley que para establecer los tributos estatuye el artículo 121 inciso 13) de la Constitución, porque lo que interesa es que, de acuerdo con nuestro derecho positivo, esa contribución se encuentra establecida ya, tanto por la Constitución como por la ley.

La atribución que el artículo 23 de la Ley Constitutiva de la Caja Costarricense de Seguro Social le confiere a la institución, no implica una delegación del ejercicio de funciones, en los términos en que lo prohibe el artículo 9, párrafo segundo, de la Constitución Política, pues ésta es una función que se deriva de lo dispuesto en el artículo 73 constitucional.

Ningún elemento de la esencia de los seguros sociales indica que la determinación de las cuotas y prestaciones sociales sea materia reservada de la ley. Por el contrario, resulta práctico y lógico que semejante función no puede estar confiada al Poder Legislativo, ya que éste no es el que cuenta con los datos y los controles para establecer el costo de los servicios que hayan de prestarse, ni lleva ningún registro de los cálculos actuariales, como en cambio sí cumple la institución que administra y gobierna los seguros sociales.

Los aportes o contribuciones de los trabajadores y patronos para los seguros sociales están mejor definidos y estudiados en el campo del Derecho Laboral que en el del Derecho Administrativo, y sin duda no deben entrar en la temática del Derecho Tributario, disciplina de que se encuentran más distantes, por razón de su propia esencia laboral, social y previsional. Descartan que con respecto al pago de cuotas o primas de los seguros sociales opere la "relación jurídico-tributaria", pues la obligación que hay de por medio es de índole laboral-asistencial, en el caso de los patronos, y laboral-previsional en el caso de los trabajadores.

Las cuotas de los seguros sociales se recaudan al tenor de una garantía social establecida en la propia Constitución Política y reglamentada en una ley de corte laboral y de previsión social, como lo es la Ley Constitutiva de la Caja Costarricense de Seguro Social. El pago de las cuotas obrero-patronales no constituyen una pena ni para el trabajador ni para el patrono. Se trata de un mecanismo de financiamiento de un sistema de protección, que incluye dos áreas bien delimitadas, la salud y la previsión social. Una carga es o no exagerada en relación con el costo del seguro social respectivo. Si se demostrara técnicamente que las cuotas fijadas para los seguros de salud y de pensiones son exorbitantes, podría pensarse en algún mecanismo legal para corregir el abuso. Pero la misma ley prevé el criterio con el cual deben fijarse esas cargas, es decir, de conformidad con los respectivos estudios actuariales.

En cuanto a lo alegado sobre el artículo 36 de la Ley Constitutiva de la Caja Costarricense de Seguro Social, manifiesta que el Estado Costarricense entendió que no podía discriminar y tener ciudadanos –y más aún, habitantes– de varias y distintas categorías. Esta convicción llevó a la consagración constitucional del principio de universalidad, que se funda en la solidaridad social, y se manifiesta en el aseguramiento obligatorio a favor de los trabajadores y los pensionados.

La Caja Costarricense de Seguro Social, por iniciativa propia y fundada en una concepción humanitaria, asumió la obligación de dar asistencia médica a los asegurados, aunque en el momento de requerirla no se encontraran técnicamente asegurados, por encontrarse el patrono en mora. Como contrapartida, siendo el patrono el obligado a rebajar los aportes de los trabajadores, había que procurar un equilibrio entre aquella obligación asumida por la Caja (obligación de atender a no asegurados) y la obligación patronal de retener esas cuotas, y de aportarlas a la institución.

La solución totalmente equilibrada que se encontró fue la de mantener la obligación del aseguramiento (pago de las cuotas durante el período respectivo, con lo cual se garantiza que el asegurado no se afecte, por ejemplo, con las cuotas requeridas para concretar su derecho a una pensión), y a la vez, para no estimular una mayor mora, crear la obligación del patrono -al fin de cuentas el gran beneficiado con la salud de su trabajador- de satisfacer el costo de la atención dada a su trabajador en el período de la mora.

La disposición impugnada faculta a la Caja a cobrar el valor íntegro de las prestaciones que otorgue a un trabajador de patrono moroso. Dicho cobro se hará directamente al patrono. En esta forma se contrarresta el posible efecto nocivo que pudiera tener la reforma, en el sentido de que se trajera como consecuencia y efecto inmediato un aumento en la morosidad patronal.

Se mantiene la posibilidad de que, por otra parte, en la vía laboral-represiva, se impongan las sanciones del caso al patrono. En realidad se trata de dos vías jurídicamente distintas, no incompatibles desde el punto de vista estrictamente legal. El derecho a recibir las prestaciones en el régimen de Enfermedad y Maternidad nace por el simple hecho de estar cubierto el trabajador por dicho sistema de protección con prescindencia de toda otra consideración.

Se mantienen los requisitos que administrativamente la Caja establezca para el ingreso del régimen, pero se termina con la injusticia de que el trabajador de patrono moroso deje de recibir las prestaciones de la institución, por una violación a las leyes vigentes no cometidas por él. El riesgo del cobro de las prestaciones otorgadas lo asume la Institución, y el perjuicio que pueda derivarse de la morosidad del patrono no repercutirá en la salud del trabajador, ni en la de sus familiares protegidos por la Caja.

El legislador tuvo claro que en algunos casos la Caja no podría recuperar ni las cuotas ni las prestaciones dadas a trabajadores cuyos patronos eran morosos, y ese riesgo lo asumió la Caja, es decir, todos los demás cotizantes al sistema, pues el sistema de protección social se funda en el principio de solidaridad social. En materia de seguro, este se encuentra vigente cuando el asegurado está al día. La mora por sí misma, excluye el derecho a la protección. Sería un contrasentido dar protección sin que exista la relación causal del derecho, o sea el aseguramiento.

El ejercicio de un derecho termina cuando el derecho desaparece, y desaparece cuando se abusa de él. Por eso es necesaria la eliminación a priori de la posibilidad del abuso. Sería muy sencillo para el patrono incurrir en mora, no pagar las cuotas obreras y patronales, y cuando un trabajador requiere asistencia médica, pagar tales cuotas, de manera que queda liberado de su obligación de mantener asegurado al trabajador. Por esta vía se violaría en forma flagrante el principio de "no selección desfavorable", selección desfavorable que se da cuando se acciona el mecanismo de aseguramiento sólo si ha acaecido el riesgo asegurado. Es algo así como comprar por poco dinero algo de un gran costo.

Ningún sistema de seguros podría funcionar de esta forma, pues lo que está detrás del sistema es la aplicación de los grandes números, cuota tras cuota pagada.

Debe mantenerse la obligación de pagar las cuotas y al mismo tiempo asumir el costo de los servicios recibidos por el trabajador mientras no estuvo asegurado, en virtud de que el patrono es responsable de asumir la desprotección social de sus trabajadores, cuando ellos no se encuentren asegurados. Un trabajador no está asegurado cuando su patrono ha incurrido en mora. En consecuencia, el pago del costo del servicio brindado al trabajador en el periodo de mora, es responsabilidad del patrono.

Pero el pago de las cuotas retrasadas no viene a salvar la mora. Ese pago responde a una obligación de rango constitucional, la cual no desaparece por el hecho de que el patrono tenga que asumir el pago del costo de los servicios dados a su trabajador, temporalmente no asegurado. Ello es especialmente así, tratándose del Seguro de Pensiones, pues aunque el trabajador permanece por ley protegido ante la mora u omisión del patrono, no tendría sentido que el trabajador sufra la consecuencia de la incuria del patrono y se le haga perder las cuotas correspondientes. Esta situación está prevista en el último párrafo del artículo 44 de la Ley Constitutiva, que obliga a la Caja a dar la pensión y a proceder directamente contra el patrono para reclamar el monto de la pensión más los daños y perjuicios (las cuotas no pagadas más sus intereses legales) mediante una acción que es –por razones obvias– imprescriptible.

Respecto al artículo 53 de la Ley Constitutiva de la Caja Costarricense de Seguro Social, expresa que cuando el patrono evade sus obligaciones, se sigue el procedimiento estipulado en el Reglamento de la CCSS, una vez producida la cosa juzgada material, la deuda –en caso de que el obligado se niegue a pagarla– es objeto de certificación conforme a la ley, y opera para los efectos procesales respectivos como título ejecutivo.

Cualquier patrono que se considere perjudicado en virtud de actos administrativos de facturación, dispone del instrumento legal para ejercer su defensa, impugnar tales actos y conseguir que los mismos se ajusten a lo correcto. Al respecto la Sala Constitucional ha indicado que el proceso de facturación de planillas de la Caja Costarricense de Seguro Social pone a disposición de los patronos, mecanismos de impugnación que permiten revisar y revocar las actuaciones administrativas sometidas a discusión, o en su defecto confirmarlas, quedando siempre a disposición de los patronos la posibilidad de discutir judicialmente las actuaciones administrativas. Consecuentemente, el debido proceso se encuentra debidamente garantizado.

La aplicación del artículo 53 cuestionado, se hace efectiva en la fase de cobro, pues la certificación de la deuda sirve de base al cobro judicial. Al conferirle la ley el carácter de título ejecutivo a las certificaciones de deuda, el legislador ha otorgado instrumentos jurídicos más efectivos, que permitan la pronta recuperación de las cuotas dejadas de pagar al sistema de seguridad social. La condición de título ejecutivo que dispone el artículo 53 se ha otorgado con base en las normas procesales civiles que así lo autorizan. El interés público justifica la especial protección y el privilegio otorgado para la recuperación de sumas que pertenecen a la colectividad y de las cuales depende el cumplimiento de los cometidos de la seguridad social. En la práctica los patronos disponen de amplias posibilidades de defensa, pues el juicio ejecutivo produce cosa juzgada formal y no material.

I.- Objeto de la acción. El accionante impugna los artículos 23, 36 y 53 de la Ley Constitutiva de la CCSS, Nº17, del 22 de octubre de 1943. El artículo 23, por violación al principio de reserva legal y de no confiscatoriedad, en tanto otorga a la Junta Directiva de la CCSS la facultad de fijar el monto de las cuotas de los asegurados y patronos, el cual además, es desproporcionado, según se afirma.

El artículo 36, en razón de que el cobro efectuado por la Caja es irrazonable, pues en caso de mora el patrono está obligado a cancelar el valor íntegro de las prestaciones otorgadas hasta el momento en que la mora cese, el total de las cuotas adeudas más los intereses respectivos y las multas establecidas en la Sección VI de la Ley Constitutiva. Y el artículo 53 en virtud de que dotar a las certificaciones extendidas por el Jefe de Contabilidad de la CCSS y los Jefes de las Sucursales Administrativas en Provincias, del carácter de título ejecutivo, transgrede la garantía del debido proceso.

La naturaleza jurídica de las contribuciones que pagan los patronos y trabajadores a la CCSS dista sustancialmente de la del tributo.

El derecho a la seguridad social, tutelado en los artículos 73 de la Constitución Política, 11 de la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre y 9 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, garantiza a todos los ciudadanos que el Estado, por medio de la CCSS, les otorgará al menos los servicios indispensables en caso de enfermedad, invalidez, maternidad, vejez y muerte.

Este régimen de seguridad social se financia en forma tripartita, mediante la contribución forzosa de los patronos, los trabajadores y el Estado. Por lo tanto, la contribución es una obligación esencial para la existencia del régimen de seguridad social, y su finalidad es el fortalecimiento del fondo, para protección y beneficio de los propios contribuyentes. Al no constituir un tributo, en sentido técnico jurídico, la fijación que hace la CCSS de las cuotas patronales y de los trabajadores, no transgrede el principio de reserva de ley previsto en materia tributaria, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 11 y 123 inciso 13) de la Constitución Política, ni tampoco el principio de no confiscatoriedad.

Al respecto, en sentencia número 3819-94 de las 16 horas 45 minutos del 27 de julio de 1994 la Sala expresó:

"Como lo indica la consulta, la Corte Suprema de Justicia en resolución de las 15 hs. del 12 de agosto de 1987, declaró sin lugar la acción de inconstitucionalidad interpuesta contra la facultad de la CCSS para determinar las cuotas y prestaciones de los seguros sociales. Esta Sala comparte lo ahí expresado y no encuentra razón alguna para variar ese criterio, el cual hace suyo, declarando que la contribución a que alude el artículo 12 del proyecto, por su naturaleza y efectos no es un tributo, como lo ha señalado la más calificada jurisprudencia y doctrina constitucionales...

"Como el fundamento de la consulta se encuentra en el inc.13 del art.21 de la Constitución Política, que indica que le corresponde a la Asamblea Legislativa establecer los impuestos y contribuciones nacionales, y como ya se indicó que los aportes de los trabajadores, empleadores o patronos y el Estado a un régimen de pensiones o jubilaciones no es de naturaleza tributaria, la norma no resulta inconstitucional. En materia de su competencia el legislador puede establecer dentro de un marco de referencia, el límite máximo de los aportes con los que deba contribuir cada una de las partes involucradas y encomendar a un órgano definido por él mismo, la adecuada administración de los recursos, con base en estudios técnicos objetivos, cual ocurre en el proyecto consultado...

"La razonabilidad de la aplicación de las aportaciones. como resulta del ejercicio de la discrecionalidad técnica de la administración, queda en todo caso, sujeta al control de legalidad por parte del Juez, quien deberá verificar en cada oportunidad, que se cumplan los presupuestos contemplados en la disposición. No siendo reserva de ley la aplicación de los límites de las cuotas que deban pagar los servidores activos, no encuentra esta Sala ninguna violación a los textos constitucionales...

"El pago de la cuota o contribución, según sea el caso, no es un tributo, como quedó dicho en párrafos anteriores, sino el pago de una obligación legal, que es condición esencial para la existencia misma del régimen, creada precisamente, en beneficio de los mismos contribuyentes... Al no estarse en presencia de un tributo y obedecer la fijación de los montos de las cuotas y contribuciones a cálculos técnicos, la obligación no puede resultar confiscatoria; antes bien, la ratio legis resulta adecuada al principio cristiano de justicia social y proporcionado al deber de contribuir en la mayor medida, según sean mayores los ingresos, como manifestación expresa del principio de la justicia distributiva."

Ahora bien, el accionante alega que el monto por concepto de cuotas, fijado por la Junta Directiva de la CCSS, excede el principio de razonabilidad. El artículo 23 impugnado establece que las cuotas y prestaciones serán determinadas de conformidad con los respectivos cálculos actuariales. En consecuencia, si el accionante pretende que se declare la inconstitucionalidad del acuerdo de la Junta Directiva que fijó el monto de las cuotas, debió esgrimir los argumentos fácticos y técnicos que acrediten que la CCSS ha utilizado de forma irregular los cálculos actuariales en que se fundan los montos de las contribuciones forzosas. En virtud de que el accionante es omiso en cuanto a este extremo, el alegato resulta improcedente, por cuanto no es posible efectuar un control de fondo que permita determinar si la discrecionalidad técnica de la administración excede o no el parámetro de razonabilidad.

El artículo 36 de la Ley Constitutiva de la CCSS indicaba en su texto original:

Esta norma fue reformada por la Ley 3024 del 29 de agosto de 1962, según proyecto presentado a la Asamblea Legislativa que se lee así:

"1. Que es necesario hacer más efectivos los principios de la seguridad social en el país, en beneficio de los trabajadores y sus familiares;

"2. Que el trabajador asegurado es ajeno al hecho de que el patrono se encuentre atrasado en el pago de las planillas del Seguro Social, ya que sus deducciones se hacen mensualmente en forma puntual y sin excepción, como lo establece la ley;

"3. Que por lo tanto, es injusto que el trabajador se vea afectado por el atraso patronal en las obligaciones con la CCSS;

"4. Que la CCSS cuenta con medios suficientes para hacer efectivas las cuotas obrero-patronales que los patronos no ingresen oportunamente a la Institución, y además se propone cobrar a los patronos morosos el valor íntegro de las prestaciones que otorgue a sus trabajadores, con lo cual se evita el peligro de un posible desequilibrio financiero de la Institución.- Por tanto,

"DECRETA:

"Artículo 1.- Adiciónase con un párrafo al artículo 36 de la Ley Constitutiva de la CCSS el cual quedará redactado de la siguiente forma:

"Artículo 36.- El derecho para exigir la prestación de beneficios nace en el momento en que haya ingresado a los fondos de la Caja el número de cuotas que para cada modalidad de seguro determine la Junta Directiva. Sin embargo, no se negarán las prestaciones del Seguro de Enfermedad y Maternidad al asegurado cuyo patrono se encuentre moroso en el pago de las cuotas obrero- patronales. En el caso de mora por más de un mes, la Institución tendrá derecho a cobrar al patrono el valor íntegro de las prestaciones otorgadas hasta el momento en que la mora cese, de acuerdo con las reglas establecidas en el artículo 53 sin perjuicio del cobro de las cuotas adeudadas y de las sanciones que contempla la Sección VI de esta Ley".

El accionante impugna el segundo párrafo de la norma, así reformada, en virtud de que el cobro efectuado por la institución al patrono moroso resulta irrazonable, pues éste queda obligado a cancelar, al mismo tiempo, el valor íntegro de las prestaciones médicas brindadas hasta el momento en que la mora cese y, además, el total de las cuotas ordinarias adeudadas, los intereses respectivos y las multas establecidas en la Sección VI de la Ley Constitutiva. Para determinar si la norma efectivamente transgrede el debido proceso sustantivo (razonabilidad) y si por ello resulta inconstitucional, lo que procede es analizar si la disposición se subordina a la Constitución Política, adecua sus preceptos a los objetivos que pretende alcanzar, y da soluciones equitativas con un mínimo de justicia. Respecto a este análisis de fondo, en la sentencia Nº1739-92 de las 11 hs. 45 min. del 1º de julio de 1992, la Sala expresó:

"Las normas y actos públicos, incluso privados, como requisito de validez constitucional deben ajustarse, no sólo a las normas o preceptos concretos de la Constitución, sino también al sentido de justicia contenido en ella, el cual implica, a su vez, el cumplimiento de las exigencias fundamentales de equidad, proporcionalidad y razonabilidad, entendidas como idoneidad para realizar los fines propuestos, los principios supuestos y los valores presupuestos en el Derecho de la Constitución.

"De allí que las leyes y, en general, las normas y los actos de autoridad requieran para su validez, no sólo haber sido promulgados por órganos competentes y procedimientos debidos, sino también pasar la revisión de fondo por su concordancia con las normas, principios y valores supremos de la Constitución –formal y material–, como son los de orden, paz, seguridad, justicia, libertad, etc., que se configuran como patrones de razonabilidad. Es decir, que una norma o acto público o privado sólo es válido cuando, además de su conformidad formal con la Constitución, esté razonablemente fundado y justificado conforme a la ideología constitucional.

"De esta manera se procura, no sólo que la ley no sea irracional, arbitraria o caprichosa, sino además que los medios seleccionados tengan una relación real y sustancial con su objeto. Se distingue entonces entre razonabilidad técnica, que es, como se dijo, la proporcionalidad entre medios y fines; razonabilidad jurídica, o la adecuación a la Constitución, en general, y en especial, a los derechos y libertades reconocidos o supuestos por ella; y finalmente, razonabilidad de los efectos sobre los derechos personales, en el sentido de no imponer a esos derechos otras limitaciones o cargas que las razonablemente derivadas de la naturaleza y régimen de los derechos mismos, ni mayores que las indispensables para que funcionen razonablemente en la vida de la sociedad". (En el mismo sentido véase, además, la sentencia Nº3459-92 de las 14:30 hs. del 19 de noviembre de 1992).

En cuanto a la coherencia que el artículo 36 de la Ley Constitutiva de la CCSS debe tener con las normas constitucionales, procede indicar que el artículo 73 de la Constitución Política, interpretado armónicamente con el artículo 50 ídem, consagra el Derecho de la Seguridad Social. Este derecho supone que los poderes públicos mantendrán un régimen público de seguridad social para todos los ciudadanos en el más alto rango, de manera que garantice la asistencia y brinde las prestaciones sociales suficientes ante situaciones de necesidad para preservar la salud y la vida.

El ámbito subjetivo de aplicación del derecho de la seguridad social incorpora el principio de universalidad, pues se extiende a todos los ciudadanos, con carácter de obligatoriedad. El ámbito objetivo asume el principio de generalidad, en tanto protege situaciones de necesidad, no en la medida en que éstas hayan sido previstas y aseguradas con anterioridad, sino en tanto se produzcan efectivamente. Además, incorpora los principios de suficiencia de la protección, según módulos cuantitativos y cualitativos y de automaticidad protectora, lo que se traduce en la adecuada e inmediata protección en materia de enfermedad, invalidez, vejez y muerte.

Por expresa disposición constitucional, esta gestión ha de ser pública, a cargo del Estado, representado por la CCSS, y la financiación responderá al principio cardinal de solidaridad social, pues se funda en la contribución forzosa y tripartita que realizan trabajadores, patronos y el Estado.

En consecuencia, el artículo impugnado, en tanto desarrolla el Derecho a la Seguridad Social, debe adecuarse a los principios de universalidad, generalidad, suficiencia de la protección y solidaridad. Y derivado de este contenido esencial, resulta razonable que en atención a lo dispuesto en el artículo 73 de la Constitución Política, la ley establezca medios efectivos de coerción, a fin de que la CCSS, pueda recaudar los recursos económicos representados en las contribuciones instituidas por el constituyente, y pueda garantizar, así, la existencia del régimen autosuficiente de seguridad social, mediante el fortalecimiento del fondo creado para la protección y el beneficio de todos los habitantes del país.

No obstante que como tesis de principio, no es posible admitir que el ejercicio del derecho a la seguridad social esté condicionado, para ser efectivo, a que las cuotas patronales sean depositadas en el fondo de la Caja, es decir, que sean efectivamente recaudadas, lo que constituye un sistema operativo de la Institución y puesto que las contribuciones forzosas se establecen para financiar el régimen y no para limitar o condicionar el ejercicio del derecho a la seguridad social, para la Sala resulta lógico el concepto del párrafo inicial del artículo, desde una visión histórica, es decir, para los primeros años de funcionamiento de la Caja, cuando ésta nace a la vida jurídica y el sistema apenas se forma; pero en cambio, no resultaría coherente en la actualidad, en que el principio rector del sistema es la universalización de los seguros sociales.

Dos matices se enfrentan en la problemática que denuncia la acción: la eficiencia en la administración del sistema de los seguros sociales, y por otro lado, los deberes de los patronos y del Estado, en el pago puntual de sus obligaciones. Como es más que evidente que ninguno de estos dos factores ha caminado de la mano, que es público y notorio que tradicionalmente ha existido gran morosidad en el pago de las cuotas patronales y del Estado, y como por otro lado, la misma CCSS no ha sido todo lo eficiente que hubiera sido deseable, en la recaudación, el legislador ordinario se vio en la necesidad, por iniciativa de la propia Administración, de adicionar un segundo párrafo al artículo 36 de su Ley Constitutiva.

Puede advertirse, de la lectura del expediente legislativo, que lo que se buscaba fue garantizar al trabajador su derecho a la seguridad social, independientemente del pago de la contribución forzosa que le corresponde cancelar al empleador privado o al Estado. La reforma se dio porque, según la redacción inicial del artículo, se dejaba al trabajador del patrono moroso totalmente desprotegido, ya que la Caja le negaba las prestaciones que necesitaba en todos aquellos casos en que no se lograra acreditar que el empleador se encontraba al día en el pago de las cuotas obrero patronales.

Consecuentemente, con la Ley 3024 del 29 de agosto de 1962, el legislador pretendió acabar con esta situación que hacía nugatorio el derecho de los trabajadores a la seguridad social. Ahora bien, para determinar si los medios que consigna el párrafo segundo del art.36 impugnado, se adecuan a los objetivos para los que fue promulgado, es necesario definir con claridad los fines de la norma y posteriormente analizar si los medios que establece a tal efecto (cobro al patrono moroso de las cuotas adeudadas más los intereses respectivos, las multas, y las prestaciones otorgadas) son adecuados y necesarios para cumplir los fines postulados.

IV.- Artículo 36. Debate legislativo y proporcionalidad de la norma

Según la jurisprudencia de la Sala, una norma es inconstitucional cuando los medios que arbitra no se adecuan a los objetivos cuya realización procura, o a los fines que requirieron su sanción, o cuando no media correspondencia entre las obligaciones que impone y los propósitos que quiere alcanzar. Para la determinación de los fines del art.36 impugnado en su origen, es procedente transcribir, en lo conducente, el acta de la sesión extraordinaria celebrada por la Asamblea Legislativa a las 15:30 hs. del 20 de agosto de 1962, que consigna la discusión realizada en cuanto al proyecto de reforma al art.36 de la Ley Constitutiva de la CCSS:

"DIPUTADO CASTRO HERNÁNDEZ: Espera que a este proyecto todos los Diputados lo respaldarán con su voto, a fin de dar un paso más hacia adelante en esta medida de justicia social que el mismo comprende.

"DIPUTADO SALAZAR NAVARRETE: Lo que se pretende es reparar una injusticia que se estaba cometiendo con los trabajadores, al cobrarles a éstos la morosidad de sus patronos. Por ser justo este proyecto, espera que sea aprobado.

"DIPUTADO GUTIÉRREZ ZAMORA: Dice que trae una redacción diferente a como está la del artículo 36. La misma es más explícita y cierra una serie de portillos que podrían quedar abiertos para muchos patronos morosos que no tienen la sensibilidad social necesaria y a quienes no les importa que sus trabajadores estén enfermos y los cuales en muchas ocasiones se niegan a extender la respectiva orden patronal para que esos trabajadores reciban la debida atención médica... He presentado estas adiciones con el propósito de beneficiar al trabajador y de obligar al patrono que no tiene la conciencia social necesaria, a que cumpla religiosamente con sus obligaciones de tal.

"DIPUTADO GUTIÉRREZ ZAMORA: ... Así se reconoce que estas adiciones sólo tienden a cerrar portillos a patronos morosos. Sólo ha querido, agrega, aprovechar la coyuntura para que, no sólo se preste la atención médica al trabajador, sea su patrono haya enterado puntualmente las respectivas cuotas, o que se le atienda sin que éste lo haya cumplido... Precisamente para que estos patronos morosos vean que hay una serie de medidas punitivas que les podrían perjudicar económicamente si no cumplen con la ley. Aclara que no tiene prejuicios contra la clase patronal, la que siguen (sic) considerando, en términos generales, como un factor prepotente (sic) dentro de la economía nacional.

"DIPUTADO VALVERDE VEGA: Toda modificación al proyecto, indudablemente tiene un carácter restrictivo debiera establecerse que el patrono que ha estado en mora, o que no haya pagado las cuotas propiamente, pagara los gastos en que haya incurrido la Caja hasta el momento mismo en que pagó. Porque si efectivamente logra resolver su problema económico y para uno o dos días después, que no pague más los servicios que haya prestado la Caja y no todos los servicios prestados en el caso de que se trate.

"DIPUTADO GUTIÉRREZ ZAMORA: Acepta reformar su moción como lo indica el Diputado Bolaños, porque su objetivo es que el trabajador reciba oportunamente la prestación a que tiene derecho; así se aclara cualquier duda.

"DIPUTADO RUIZ FERNÁNDEZ: De este proyecto sólo le preocupa el hecho de que no hay razón para que al patrono que se ha atrasado en sus cuotas, se le cobre todo el costo de un tratamiento de un empleado suyo. Es justo que pague todo lo que la Caja gastó, además de sus cuotas, pero durante el tiempo que fue moroso, excluyendo esta obligación luego de que se ha puesto al día, pues no habría razón para sancionarlo una vez que ha cumplido con la ley.

"DIPUTADO CASTRO HERNÁNDEZ: Esta moción desnaturaliza el proyecto, porque es volver a abrir un portillo para que no se cumpla lo que precisamente se trata de que se cumpla. Si al patrono le permitimos un mes de tiempo para que pague, se vuelve a lo mismo y la medida que el proyecto busca no se cumplirá.

"DIPUTADO BARBOZA RUIZ: Vota este proyecto porque es una necesidad terminar con la situación de que los patronos violan a cada rato el derecho de los trabajadores a ser atendidos en el Seguro Social. Por eso este proyecto es una conquista de las clases necesitadas del país. Los mismos personeros de la institución han expuesto la necesidad de esta reforma, por lo cual también merece ser aprobada.

"DIPUTADO VÍQUEZ RAMÍREZ: A pesar de que no pasó la moción del Diputado Valverde Vega, vota este proyecto. Los trabajadores deben tener sus servicios médicos en el momento oportuno. El Seguro Social es básico para los trabajadores y debe ser más amplio en dar las prestaciones a los asegurados. Plantea instancia a esta institución para que atienda mejor a los trabajadores del país, máxime en este momento en que se extiende a distintas zonas de producción; deben (sic) darse mejores servicios médicos. Con la moción del Diputado Valverde Vega el proyecto habría mejorado mucho, pues no es justo que el patrono tenga que seguir pagando la curación pendiente de un trabajador, pues en el momento en que se paguen las planillas atrasadas debe cesar cualquier obligación que el patrono tuviera por estar en mora. Buscamos favorecer a los trabajadores, pero no debemos olvidar la otra cara de la medalla que son los patronos, que pagan una tercera parte a la institución para que dé estos servicios."

De lo expuesto en el acta transcrita se desprende que los objetivos del legislador al promulgar la Ley 3024 que reforma el art.36 de la Ley Constitutiva de la CCSS, fueron los de modificar el sistema de los seguros sociales, eliminando la disposición que permitía que el trabajador, cuyo patrono se encontraba moroso, se viera privado de recibir las prestaciones médicas a las que tenía derecho, para lo cual se incluyeron medios de coacción contra el patrono, para compelirlo a cancelar oportunamente sus obligaciones pecuniarias con la Institución producto del mandato constitucional que así lo ordena.

Todo ello lo entiende la Sala, como una ampliación de la cobertura de los seguros sociales, como un desarrollo del mandato constitucional, imponiéndoseles a los patronos morosos, cargas calificadas que lo que buscan es encontrar el equilibrio de la solidaridad social quebrada por el no pago oportuno de las contribuciones.

Es decir, para cumplir el primer objetivo del análisis, basta interpretar armónicamente los artículos 50 y 73 de la Constitución Política, 11 de la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre; y 9 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, en tanto establecen el derecho de la seguridad social en beneficio de todos los trabajadores manuales e intelectuales, informado en los principios de universalidad, generalidad, y suficiencia de la protección. El respeto a este derecho impide que la CCSS se niegue a brindar la debida atención médica al trabajador sólo porque el patrono ha omitido cancelar las cuotas respectivas.

El derecho a la seguridad social es un derecho fundamental, que fue reconocido por el Estado costarricense cuando el constituyente derivado incorporó en la Constitución Política de 1871, el capítulo de las Garantías Sociales, que posteriormente, fue confirmado en el proceso constituyente de 1949. Y no es posible interpretar que tal derecho pueda ser trasladado del plano semántico de la realidad jurídica al pragmático, únicamente cuando el patrono deposita las cuotas respectivas, pues admitir esta interpretación restrictiva significada desconocer los principios que integran el Derecho a la Seguridad Social, y vaciarlo de su contenido mínimo.

Sobre el segundo objetivo de la norma impugnada, sea el de sancionar la morosidad, creando medios que obliguen al patrono a cancelar cumplidamente sus obligaciones, la Sala estima que resultan suficientes la imposición de esas medidas económicas como desarrollo de los principios esenciales que están en juego. Por ello no se estima que obligar al patrono moroso, a que también deba cancelar las prestaciones médicas que se le han otorgado al trabajador, resulte en una norma con efectos contradictorios ni como limitación innecesaria para el cumplimiento del fin buscado, ni como exageración jurídica, que desemboque en una norma desproporcionada a sus fines. Es cierto que a éstos se puede llegar por medio de otras vías aptas, que produzcan efectos menores o menos gravosos que la que se proyecta en la norma, pero la escogencia de esos medios es asunto de política legislativa, que en tanto no exceda los límites de constitucionalidad, no resultan contrarios al orden superior; es decir, que considera la Sala que en la norma cuestionada hay razonabilidad suficiente en el medio escogido por el legislador, puesto que esa disposición se ha producido mediante la elección de un medio que está encaminado a un fin supremo, del mayor rango, y el hecho que infiera a los derechos personales que afecta, limitaciones severas, no son razones suficientes para estimar que resulte contraria al principio de los seguros sociales. En razón de todo lo dicho, la Sala estima que se cumplen los presupuestos de validez constitucional analizados en la sentencia 1739-92 citada en el considerando tres anterior.

El accionante estima que el último párrafo del artículo supratranscrito lesiona la garantía del debido proceso, en tanto las certificaciones emitidas por la CCSS tienen carácter de título ejecutivo. Al respecto, en sentencia 3853-93 de las 09:09 hs. del 11 de agosto de 1993 la Sala indicó:

"El artículo 73 de la Constitución Política dispone, en lo que interesa: `Se establecen los seguros sociales en beneficio de los trabajadores manuales e intelectuales, regulados por el sistema de contribución forzosa del Estado, patronos y trabajadores, a fin de proteger a éstos contra los riesgos de enfermedad, invalidez, maternidad, vejez, muerte y demás contingencias que la ley determine. La administración y el gobierno de los seguros sociales estarán a cargo de una institución autónoma, denominada Caja Costarricense del (sic) Seguro Social.' De esta norma deriva la facultad del Estado, delegada en la CCSS para administrar todo lo relativo a los seguros sociales. Se establece allí también, a nivel constitucional, la contribución forzosa del Estado, patronos y trabajadores para financiar esa seguridad social.

"Esto implica, necesariamente, que la Caja debe contar con los mecanismos legales adecuados para poder compeler a las partes al pago de las sumas que se le deben y el que tenga la potestad de emitir certificaciones con carácter de títulos ejecutivos responde a esa necesidad...

"La misma Constitución determinó que sea la Caja Costarricense de Seguro Social la institución encargada de administrar y gobernar los seguros sociales, lo que incluye el cobro de la contribución forzosa que deben hacer los patronos y trabajadores a fin de financiar el régimen...

"En cuanto al argumento de que se corre el riesgo de que la Institución emita un título ejecutivo sobre una deuda que puede no existir, la Sala dijo, en la sentencia 2858-92 de las 14 horas 30 minutos del 8 de setiembre del año pasado: "Como consecuencia directa de la declaratoria de inconstitucionalidad de la norma antes aludida, mediante la cual se reformó el párrafo segundo del art.53 de la Ley número 2765 del 22 de junio de 1961, debe entenderse vigente esta última, con la advertencia de que al entrar en vigencia el Código Procesal Civil (Ley Nº7130 del 3 de noviembre de 1989), se derogó implícitamente la restricción contenida en esa norma, en cuanto a que sólo podía admitirse la excepción de pago. En consecuencia, en los procesos ejecutivos que promueva la CCSS para el cobro de las cuotas obrero-patronales, deben entenderse también oponibles las excepciones a que alude el artículo 433 del Código Procesal Civil." Tal interpretación garantiza el derecho de defensa del administrado, quién podrá combatir en juicio el título ejecutivo que se le pretende cobrar. En consecuencia, la norma que aquí se cuestiona no resulta contraria a los principios y normas constitucionales".

En razón de que no existe fundamento jurídico alguno que amerite variar el argumento esgrimido por la Sala en la sentencia transcrita, se reitera lo expuesto en el pronunciamiento anterior. Por lo tanto, la acción resulta improcedente en cuanto a este extremo, en virtud de que la potestad certificadora de la CCSS se adecua a la necesidad de garantizar el pago de las contribuciones forzosas, lo que constituye una condición esencial para la existencia del régimen de seguridad social.

VI.- En mérito de lo expuesto, la Sala estima que ninguno de los artículos cuestionados en esta acción transgrede los principios acusados de violados y en razón de ello, procede a declarar sin lugar la acción.