Roberto Quirós Coronado M (*)

La Caja Costarricense de Seguro Social (CCSS) fue la primera institución que en Costa Rica nació dotada de autonomía, por disposición constitucional, pues en 1942, cuando se modificó la Constitución de 1871 para introducirle el capítulo "De las Garantías Sociales", el seguro social se puso a cargo de una "institución permanente, con esfera de acción propia... que desempeñe sus funciones con absoluta independencia del Poder Ejecutivo".

Sin embargo, cuando en 1943 se planteó en concreto la incorporación de los conceptos de la Seguridad Social en Costa Rica, mediante la creación del ente encargado, uno de los temas fundamentales de discusión...

"fue el de quién iba a controlar los fondos masivos que serían acumulados por la institución que se creaba, la Caja Costarricense de Seguro Social a cuyo cargo estaría la administración del sistema de seguros sociales". (Rosemberg, p.59)

Sin duda se trataba del punto que habría de definir la autonomía o la dependencia efectiva de la nueva institución y de todo el sistema.

"El presupuesto de la Caja fue colocado bajo el control del Ejecutivo y la inversión de los fondos puesta bajo el control de una junta integrada por el Ministro de Hacienda y los gerentes de los Bancos Nacional y de Seguros. Este último punto chocaba con la idea del proyecto original (y con las esperanzas de Padilla Castro), ya que, desde un principio, la idea había sido que la administración del seguro social tuviera autonomía plena para librarla de influencias institucionales y políticas". (Idem)

(*) Este ensayo es parte de un artículo del libro "Autonomía, gobierno y tripartismo en la Seguridad Social (EDNASSS, 1990)

La exposición de motivos del proyecto correspondiente recogió la posición del Dr. Guillermo Padilla C., ceñido al texto expreso de la disposición constitucional, en el sentido de recomendar que la administración de la Caja fuera completamente autónoma, pero esto no podía haber ocurrido bajo la concepción adoptada para la integración de la Junta Directiva que era el organismo encargado de la administración superior de la entidad.

Cuando la Ley Constitutiva de la CCSS fue aprobada por el Congreso de la República, el 13 de octubre de 1943, la administración superior quedó a cargo de una Junta Directiva integrada por cinco miembros propietarios y cuatro suplentes de nombramiento del Poder Ejecutivo, al que se le asignó la obligación de dar representación a los patronos y a los asegurados". (Colección de Leyes y Decretos, 1943)

El 14 de junio de 1946, por Ley Nº 539 (publicada en la Gaceta Nº 135) se introdujeron cambios en la Junta Directiva, que nuevamente fue alterada por Ley Nº 667, del 14 de agosto del mismo año (La Gaceta Nº 185), cuando dicha Junta quedó integrada según la disposición siguiente:

''Artículo 6º- La Caja será dirigida por una Junta de nombramiento del Poder Ejecutivo, compuesta de cinco miembros propietarios y cuatro suplentes. Como excepción a lo que dispone el artículo siguiente, el representante del Estado en esta Junta será el Secretario de Estado en el Despacho de Trabajo y Previsión Social, quien será su Presidente. Sustituirá al Presidente en las ausencias temporales el Subsecretario u Oficial Mayor de la Secretaría de Trabajo y de Previsión Social, que actuará como suplente de la Junta Directiva ".
 
"Al hacer los otros nombramientos el Poder Ejecutivo dará representación a los patronos y a los asegurados, dc acuerdo con la reglamentación que al efecto se dicte. Uno de los miembros de dicha Junta deberá ser médico". (Id 1946)

De manera que, conforme con esta disposición, se dió carácter de miembro nato al Ministro de Trabajo, se confirió otro puesto fijo a un médico, y quedaron tres para hacer efectiva la representación de los patronos y de los asegurados.

Esta integración resultó modificada por Decreto-Ley Nº 755, del 11 de octubre de 1949, mediante el cual, la Junta Fundadora de la Segunda República modificó la integración de las Juntas Directivas de todas las Instituciones Autónomas, con el propósito de homogenizar la administración de esos entes. El texto del Decreto- Ley determinó que:

"Las Juntas Directivas de las Instituciones Autónomas del Estado estará integradas por siete miembros propietarios que no tendrán suplentes. El quórum para las sesiones se formará con la asistencia de cuatro Directores". (Id 1949)

El 11 de agosto de 1965, por Ley Nº 3540, nuevamente fue modificado el artículo legal referente a la integración de la Directiva, esta vez para especificar la representatividad de los miembros, así:

''Artículo 6º:- La Caja será dirigida por una Junta de nombramiento del Poder Ejecutivo, compuesta de siete miembros propietarios que no tendrán suplentes, así:

"a) El Estado estará representado por dos miembros; como excepción a lo que se dispone en el artículo siguiente; uno de ellos deberá ser el Ministro de Trabajo y Bienestar Social, quien presidirá la Junta Directiva.

"b) Los otros cinco miembros serán: un médico; dos representantes de la clase patronal aseguradora; un trabajador que sea miembro de un sindicato; y un representante de las asociaciones de trabajadores intelectuales.
 
"Para el nombramiento de los representes de la clase trabajadora, el Poder Ejecutivo, con treinta días de anticipación a los respectivos nombramientos, hará publicar en el diario oficial solicitud de nóminas con número no menor de cinco personas, a las confederaciones y federaciones de trabajadores y a las asociaciones de trabajadores intelectuales". (Id. 1965)

Las nuevas concepciones

De lo anterior puede deducirse que el proceso de elaboración del concepto de autonomía referido a la CCSS, se desarrolló unido al otro concepto fundamental del tripartismo en la administración superior de la Institución, y que entró en una etapa distinta, cuando el 15 de enero de 1949 se instaló la nueva Asamblea Constituyente, convocada por la Junta de Gobierno que había asumido el poder a raíz del movimiento armado del año anterior.

Como se sabe, pese a las condiciones políticas del momento, esa Constituyente quedó integrada mayoritariamente por diputados de los partidos tradicionales, con sólo cuatro provenientes del sector que había triunfado en la insurrección, básicamente representantes del pensamiento social demócrata.

En esas condiciones, la Asamblea desestimó conocer el proyecto de Constitución preparado por la Junta de Gobierno y dispuso basar sus discusiones en la Constitución de 1871. (Asamblea Nacional Constituyente, T.I, 1956)

Los días 8 y 9 de agosto de 1949, la Asamblea conoció en el Plenario el dictamen referente al artículo 63 de la Constitución de 1871 (que corresponde al art. 73 de la Constitución vigente), que aluden a los seguros sociales, comprendidos en el capítulo de las garantías de igual naturaleza.

Debido a las muchas implicaciones políticas, económicas y doctrinarias en juego, el punto fue objeto de un intenso debate, que versó fundamentalmente sobre dos aspectos esenciales, el primero referido a la naturaleza del régimen que debía contener al Sistema de la Seguridad Social y, el segundo, sobre la autonomía e independencia que ese sistema debía observar frente al poder central.

El planteamiento del debate

En aquella oportunidad se presentaron cuatro mociones que fueron puestas a discusión. La primera de ellas fue patrocinada por Rodrigo Facio Brenes en representación de la fracción socialdemócrata, en tanto que las otras lo fueron por los diputados Vesalio Guzmán, una; Alberto Morúa, otra, y el grupo encabezado por Juan Trejos, la última.

La discución puso en juego uno de los aspectos cruciales para la existencia del sistema, y con el fin de sacar adelante su propuesta y garantizar la subsistencia y desarrollo de la Seguridad Social, la fracción socialdemócrata debió actuar con extraordinaria habilidad. Así lo demuestran las actas del debate cuando registran que:

"El licenciado Facio indicó que las mociones presentadas sobre Seguros Sociales diferían realmente muy poco. En el fondo todas dicen lo mismo, por cuanto aceptan el régimen de seguridad social. Sin embargo, piensa que la presentada por ellos es un poco más amplia.. Se acoge en un todo el Artículo 63 de la Carta del 71, con algunas variantes que pasó a enumerar brevemente. Agregó que las mociones de los señores Guzmán y Morúa establecían los seguros a los trabajadores manuales e intelectuales, pero limitándolos a las clases económicamente débiles y vulnerables de la población. Opina que la excepción es inaceptable por cuanto las Garantías Sociales deben amparar a todos los trabajadores, sin discriminaciones de ninguna clase". (Idem: T.III, p.24)
 
Las experiencias de otros países -incluido Chile, cuya influencia en el proceso costarricense fue considerable-, y el desarrollo ulterior de la CCSS, han demostrado que la limitación de los servicios de Seguridad Social a las clases laborales de menores ingresos implicaba una antinomia práctica- mente insalvable en varios sentidos.

"El proyecto inicial de la Caja lo escribió el Dr. Guillermo Padilla Castro, en 1940, a pedido del Presidente Rafael Angel Calderón Guardia. El texto fue estudiado en Chile, donde se fortaleció con la experiencia de quienes había fundado el primer Seguro Obrero Obligatorio de América Latina y también lo habían visto fracasar por condiciones propias del medio". (Miranda G., 1988. p.1l2)

Por una parte, se excluían del sistema los sectores con mayor capacidad contributiva y con menores índices de demanda de servicios y, por la otra, se propiciaba la multiplicación de instituciones encargadas de la Seguridad Social, lo que implicaba un límite riguroso al desarrollo del sistema y un riesgo para su subsistencia.

Al final de la discusión, después de haberse oído diversas opiniones, el diputado Rodrigo Facio sintetizó la moción que recogía los aspectos fundamentales del Artículo 63 del texto en discusión, además de incluirle varias importantes previsiones:

"En primer lugar, establecer la autonomía de la Institución encargada de la administración de los seguros sociales, que no denominan para ser consecuentes con su idea, para que en el futuro exista la posibilidad de organizar una institución más adecuada con otro nombre, si se quiere, que involucre la actual Caja Costarricense de Seguro Social y el Instituto Nacional de Seguros, logrando de ese modo la unidad, la que más se recomienda para un país pequeño como el nuestro". (A.N.C., T.III, p.37)
 
Cuando se procedió a votar el punto, prevaleció la moción presentada por la fracción socialdemócrata, la cual, en definitiva quedó redactada en los siguientes términos:

"Se establecen los seguros sociales en beneficio de los trabajadores manuales e intelectuales, regulados por el sistema de triple contribución forzosa del Estado, de los patronos y de los trabajadores, a fin de proteger a éstos contra los riesgos de enfermedad, invalidez, maternidad, vejez, muerte y demás contingencias que la ley determine.

La administración y gobierno de los seguros sociales estará a cargo de una institución permanente, de carácter autónomo, la cual desempeñará sus funciones con absoluta independencia del Poder Ejecutivo.

Los fondos o reservas de los seguros sociales no podrán ser transferidos ni empleados en finalidades distintas a las que motivaron su creación.

Los seguros contra riesgos profesionales serán de exclusiva cuenta de los patronos y se regirán por disposiciones especiales". (Id p.43)

La Esencia de la Confrontación

En la discusión que se suscitó antes de la votación definitiva, se destacaron varios importantes juicios que evidenciaron las bases doctrinarias de la Seguridad Social en 10 que podría llamarse su concepto costarricense.

El constituyente Arturo Volio Jiménez, por ejemplo, insistió en la necesidad de que "sólo una institución abarque todos los seguros". (Id. p.34)

El diputado Facio Brenes señaló que en su propuesta, la institución encargada de la Seguridad Social.

"no se denominó... para que en el futuro exista la posibilidad de organizar una institución más adecuada con otro nombre, si se quiere, que involucre la actual Caja Costarricense de Seguro Social y el Instituto Nacional de Seguros, logrando de este modo la unidad, la que más se recomienda para un país pequeño como el nuestro". (Id. p.37)

Debe recordarse que esta propuesta se originó en el interés de los constituyentes porque el Sistema de Seguridad Social abarcase los regímenes de enfermedad y maternidad, de invalidez, vejez y muerte, de riesgos del trabajo y de riesgo de desocupación, lo que explica claramente las expresiones de Rodrigo Facio a favor de una sola institución encargada de todos los seguros sociales.

Los constituyentes Facio y Volio, en intervenciones posteriores, aseguraron...

"que no se puede limitar los seguros a las clases económicamente débiles y vulnerables de la población" porque, según dijo el segundo, "todo lo que signifique limitar los recursos del seguro social, indudablemente será un retroceso inexplicable". (Id p.34)

Por su parte, el constituyente Vargas Fernández señaló...

"la redundancia cuando se habla de que la administración de los seguros sociales estará a cargo de una institución autónoma, la cual desempeñará sus funciones con absoluta independencia del Poder Ejecutivo. De ahí que estima que la frase segunda bien puede suprimirse, si la institución es autónoma, quiere decir que funcionará independientemente del Poder Ejecutivo". (Id. p.40)

El diputado Ortiz Martín, por su parte, sostuvo que "la autonomía no es un concepto absoluto, sino que tiene distintas formas de manifestarse", y aclaró que "autonomía e independencia no son la misma cosa". (Id. p.41)

Como puede observarse, éste fue uno de los puntos cruciales en la actividad de la Constituyente de 1949, porque alrededor de el, y a pesar del carácter respetuoso y formal del debate parlamentario, se confrontaron en la tribuna, dos tendencias esencialmente opuestas que no llegaron a confrontarse en el campo de batalla.
 
La Versión de un Testigo Presencial

El destacado periodista, Rubén Hernández Poveda, testigo del proceso histórico, ha dejado una ilustrativa crónica:

"Produjo, como era lógico, debate especial y de fondo la tesis del Seguro Social. Es una de las tesis sin duda de gran contenido en la legislación del país. Inquietud vivida desde 1943 en la Constitución Política del 71, se ha alcanzado a concretar bastante en su práctica., pese a que hay mucho por hacer, como dijo ayer el diputado don Arturo Volio Jiménez. El conoce bien el tema., por cuanto fue miembro directivo y más tarde Gerente de la actual Caja del Seguro Social, sabe de qué adolece la ley la institución ya en marcha. Así lo dejó demostrado en las interesantes intervenciones que tuvo. Expresaba su idea de dejarle amplio campo a la institución, la cual debe ser autónoma para que trabaje mejor, a fin de que conforme lo vayan considerando los directores y de acuerdo con las posibilidades económicas y de fineza de la institución, pueda asumir los riesgos sociales que implica una organización de tal naturaleza. No está de acuerdo con restricciones en que se la quiere dejar en alguna o algunas mociones que están presentadas en la mesa para el debate. Amplitud completa para la institución, con objeto de abrirle paso a uno de los más importantes organismos de la vida institucional costarricense. Pero que se establezca, eso sí, la singularidad, con el fin de que no se llegue a proponer más tarde por el legislador, que pueden crearse nuevas instituciones con más burocratismo y con diferentes líneas de trabajo y de orientación en seguros"...

Luego añade:

"Considera el orador que todo esto debe llegar a ser objeto de una amplia legislación pero toda ellas sometida al control de una institución como la actual Caja del Seguro Social, con carácter de autónoma. Estableciendo bien claro en el texto constitucional, que esa institución llgará a asumir por completo todos los riesgos y seguros del país, en la forma en que las circunstancias y la prudencia lo determinen en e! curso del tiempo". (Hernández P., p.242)

En el otro extremo, el mismo autor narra los puntos sobresalientes de las exposiciones de quienes se oponían a los aspectos esenciales atinentes a la institución responsable de la Seguridad Social:

"A este respecto, el diputado señor Dr. Guzmán López Callejas hizo una larga exposición para establecer los puntos de vista de los profesionales médicos... Quiere el representante señor Guzmán que se hagan algunas modificaciones, no con el objeto de desmeritar el valor y el sentido del seguro social, sino con el de que haya más fortaleza para el mismo, más concreción para tales servicios sociales, pero también, una defensa para la profesión médica, que no podría admitir la total o casi total socialización de dicha profesión". (Idem)

La Posición Profesional

En los registros oficiales correspondientes a aquellas memorables sesiones, quedó también registrada la posición de quienes se oponían al desarrollo de una fuerte y autónoma institución de Seguridad Social, capaz de universalizar los servicios, en un mañana que seguramente en 1949, sólo los más preclaros o los más soñadores podían imaginar. Así lo registran las actas correspondientes:

"El diputado Guzmán analizó las distintas mociones presentadas, una de las cuales -la de la fracción Social Demócrata- tiende a generalizar los seguros a toda la población, y otras -la suya y la del señor Morúa limita los seguros a las clases económicamente débiles y vulnerables de la población...

"El establecimiento de los seguros sociales en un país se ha debido al deseo de favorecer a aquellos grupos de la población de capacidad económica limitada, que no pueden pagar los servicios médicos como es de desear. Por lo tanto, el seguro social debe concretarse a prestar ayuda y protección a esos grupos...

"Al respecto citó varios congresos médicos llevados a cabo en América y Europa que han resuelto de este modo el problema... En ese sentido se pronunció el Congreso Médico Social Panamericano realizado en la Habana, Cuba, en 1947. En la Carta Médica aprobada en ese Congreso, se estableció en primer término el Derecho a la Salud. Precisamente para conservar la salud -norma y fin de la profesión médica- se han establecido los seguros sociales en beneficio de ciertas clases desvalidas, es decir, para aquellos grupos que no cuentan con los medios económicos necesarios para mantener la salud de sus integrantes...

"Contemplado el problema desde ese punto de vista, no puede afirmarse que los médicos adversan el establecimiento del Seguro Social. Al contrario, en las diferentes Conferencias celebradas han acordado dar toda clase de apoyo al régimen de los seguros, que favorecen la salud del pueblo, así como la salud del individuo, función primordial del médico...

"Pero de allí a aceptar la aplicabilidad general y universal del Seguro Social, hay una gran diferencia. El médico, como integrante de una profesión liberal, está en el derecho de defender sus intereses, pues como todo profesional vive de su profesión... Agregó que tal como estaban actualmente los seguros sociales, en nada afectan a la clientela del médico". (A.N.C., T.III, p.35)
 

La Versión Final

Finalmente, el 20 de octubre de 1949, la Asamblea Constituyente aprobó en definitiva el Artículo 73, con sólo la modificación del segundo párrafo, el cual quedó redactado de la siguiente manera:

"La administración y gobierno de los seguros sociales estará a cargo de una institución autónoma". (Idem p.514)

De manera que se suprimieron las expresiones de la primera votación, que aludían a: "una institución permanente, de carácter autónomo, la cual desempeñará sus funciones con absoluta independencia del Poder Ejecutivo".

Sin embargo, las discusiones posteriores y los acuerdos del constituyente, demostraron más tarde, que el espíritu de la moción original de la fracción socialdemócrata, se mantuvo con toda plenitud.
 

Colección de Leyes y Decretos; Imprenta Nacional,  San José, 1943

Diario Oficial "La Gaceta"; Imprenta Nacional, San José.

HERNANDEZ P., Rubén: Desde la barra; Imrenta Borrasé, San José, 1981.

MIRANDA G., Guido: La Seguridad Social y el desarrollo en Costa Rica; EDNASS-CCSS. San José, 1988.

ROSEMBERG. Mark: Las luchas por el Seguro Social en Costa Rica: Editorial Costa Rica, San José, 1980.