San José, 14 de julio de 1941.

Señor Secretario del Congreso Nacional:

Con instrucciones del señor Presidente de la República, tengo la honra de remitiros el adjunto proyecto de ley que establece los seguros sociales en Costa Rica.

Los seguros sociales son la consagración de la política que el Estado realiza en beneficio de quien vive de su salario, a fin de protegerlo contra los riesgos que lo imposibilitan para trabajar y disminuyen su capacidad económica, poniéndolo en situaciones cercanas a la miseria.

Ellos no constituyen una novedad en el Derecho Social; propulsados hace más de cincuenta años, puede decirse que ya no existe nación bien organizada en el mundo que no los haya adoptado o esté por adoptarlos, como única fórmula que armoniza los intereses en pugna del capital y el trabajo.

Surgen y se imponen, pues, como una consecuencia de la solidaridad social ante la que no existen ni deben existir diferencias de clases sino únicamente hombres que sufren y hombres que tienen el deber de aliviar esos sufrimientos.

En América, en forma total o fraccionaria, han sido acogidos en Argentina, Bolivia, Brasil, Colombia, Cuba, Chile, Ecuador, Estados Unidos de Norte América, Panamá, Paraguay, Perú, Uruguay y Venezuela, y están en vías de adoptarse en algunas otras naciones del Continente.

Con sólo esa enumeración se comprende que los Seguros Sociales no solamente resuelven la situación del obrero en los países industriales, sino también la del trabajador agrícola; Perú, país que emplea miles de trabajadores en sus cultivos de algodón, caña de azúcar y arroz, adoptó las bases técnicas del seguro social de Chile, que es a la vez, una nación agrícola e industrial.

Por esa razón, podemos afirmar que los Seguros Sociales amparan a más de ciento cincuenta millones de trabajadores en las distintas naciones del mundo.

Para comprender la evolución del seguro social hay que remontarse a las primeras organizaciones caritativas, basadas en el principio religioso de ayuda a nuestros semejantes en desamparo. Por eso casi todas las instituciones asilativas son en sus inicios regentadas por religiosos; la iglesia no podía ser indiferente a los sufrimientos de las clases más desvalidas de la sociedad. Pero esa ayuda, forzosamente limitada, resultó insuficiente ante las múltiples necesidades impuestas por el crecimiento de la industria y la agricultura, que aumentaron el número de asalariados, al mismo tiempo que hicieron más dificultosas sus condiciones de vida.

Aparece entonces la acción del Estado, controlando primero y organizando luego las instituciones de caridad existentes, lo mismo que creando nuevas que la necesidad imponía; al invertir el Estado fuertes sumas para su sostenimiento y luego asumir por entero las cargas respectivas, nace la segunda etapa en su desarrollo; el concepto de caridad es complementado por el de asistencia social.

Ella a su vez resulta insuficiente; el Estado no puede asumir solo las enormes cargas que le imponen las necesidades crecientes del proletariado y forzosamente ha tenido que acudir a la cooperación del propio trabajador y del patrón. Esa es la fórmula del seguro social que se ha impuesto definitivamente porque se basa en el principio de la solidaridad del Estado, el capital y el trabajador en beneficio de este último.

Desde el punto de vista católico la ayuda del capitalista es imprescindible en esta obra de cooperación. Tanto León XIII en su famosa enciclica Rerum Novarum, como Pio XI en su carta Quadragesimo Anno, hacen una advertencia solemne para que se compenetre cristianamente de las necesidades del trabajador.

Desde otro punto de vista, la cooperación no es sino el resultado de los principios de justicia social.

Teniendo como objetivo miras tan generosas, se inician en el siglo pasado reuniones internacionales que abordan el problema del seguro social; la primera se celebró en París en 1889, en la que se creó el Comité Internacional Permanente de Seguros Sociales, que luego se convirtió en Asociación Internacional y cuyo objetivo ha sido la propaganda del sistema; ellos se discuten luego en el Congreso de Berna de 1891, de Milán en 1894, Bruselas de 1987, Paris de 1900, Dusseldorf  de 1902, Viena de 1901 y Roma de 1908, en el cual se decidió realizar una serie de conferencias que fijarían las bases de los futuros acuerdos; la primera tuvo lugar en La Haya en 1910, la segunda en Dresde en 1911 y la tercera en Zurich en 1912. La guerra de 1914 interrumpe esta sostenida acción internacional pero inmediatamente después de ella, se crea en la Conferencia de Versalles, la Oficina Internacional del Trabajo, que es producto del tratado de paz celebrado allí y cuyo fundamento, según reza uno de sus principios, es “arreglar las condiciones del trabajo que implican para un gran número de personas la injusticia, la miseria y las privaciones, las cuales engendran tal descontento que constituyen una amenaza para la paz y la armonía universal, que es urgente mejorar” .

Con la erección de dicha oficina, se organiza el estudio técnico de los problemas sociales que afectan al trabajador y se adoptan una serie de medidas que se dirigen a hacer compatibles sus intereses con los del capital y tendientes a asegurarle condiciones decorosas y humanas cuando, por circunstancias fortuitas, se reduce o anula su capacidad de trabajo.

Aunque el esfuerzo de previsión realizado por las clases trabajadoras en forma de mutualidades y cajas de ahorro, había sido considerable a fines del siglo XIX y comienzos de éste, carecía de la amplitud necesaria para resolver problemas que depasan la capacidad económica del asalariado, que se ve ante la imposibilidad de hacer frente a todos los riesgos sociales inherentes a su condición. Tampoco puede el trabajador garantizar su propia seguridad por medio del seguro privado, que le exige un sacrificio económico superior a sus recursos.

El Seguro Social es por un lado la consecuencia de la imposibilidad por parte del Estado de resolver el problema de la asistencia y por otro de la impotencia del asalariado para establecer un sólido régimen de previsión; combina los principios de la asistencia y del seguro libre y participa de los caracteres de ambos; se diferencia de la primera en que no tiene el sentido depresivo que significa para el que recibe la ayuda, el hecho de que ésta puede tener a sus ojos el aspecto de una limosna, ya que en nada ha contribuido para que se le otorgue, y del segundo en que se trata de una medida en la que no caben cálculos de probabilidades en cuanto a las condiciones del futuro asegurado, sino que ellos deben basarse sobre estudios que comprenden la colectividad.
 
Se llama Seguro Social dice Andrews porque afecta a grandes masas populares y porque para su iniciación y funcionamiento, es indispensable la acción de los Gobiernos.

Los Seguros Sociales son voluntarios cuando el Estado se limita a consagrar con medidas legislativas las contrataciones realizadas libremente entre asegurados y aseguradores; es la forma usual del seguro, que en Costa Rica constituye un monopolio del Estado.

Aplicado con éxito para los seguros corrientes, no ha resultado en tratándose de los Seguros Sociales, aún en la forma subsidiada o latina, llamada asi por haber sido España, Italia y Bélgica, las naciones que la implantaron.

La razón es obvia; el seguro se fundamenta en la previsión y ella es excepcional en la naturaleza humana.

De allí la otra forma, la del Seguro Obligatorio, que fue el iniciado en Alemania y que parte del principio de que en el aseguro del obrero hay, ante todo, un interés social. Es el Estado a quien incumbe suplir la falta de previsión de sus componentes y la única forma de hacerla es por medio del Seguro Social Obligatorio. Por eso Eduardo Rebagliatti, Gerente de la Caja del Seguro Social del Perú, afirma que el Seguro Social es obligatorio o no es Seguro Social.

La existencia del seguro obligatorio no se discute ya; ha triunfado la concepción, según Degas, por exigirlo una necesidad social como es la de proteger eficazmente, primero a los trabajadores contra los riesgos diversos susceptibles de hundirlos en la desesperación y segundo a sus familias, que necesitan mirar confiadamente el porvenir, para disfrutar de una seguridad moral que constituye el fundamento de la paz pública. y ha triunfado también por exigirlo una necesidad financiera y actuarial, ya que sólo mediante la obligación es posible reunir capitales importantes que faciliten la organización de la previsión colectiva, tan útil a la población entera. Sólo ella hará posible los cálculos actuariales precisos, puesto que realizará, mediante la incorporación obligatoria de toda una categoría de individuos, una comparación entre los riesgos buenos y malos.

La experiencia de las grandes naciones, los estudios teóricos de una serie de tratadistas, lo mismo que la obra de sus técnicos dieron a la Oficina Internacional del Trabajo las pautas directrices del Seguro Social, que fueron concretas en la Conferencia del Trabajo de los Estados de América reunida en Santiago de Chile, en 1936 y que dicen:

1º- Los trabajadores asalariados obtienen los recursos indispensables para su subsistencia y para la de su familia, del ejercicio regular de una actividad profesional, al servicio de un patrono y toda cesación, con interrupción del trabajo, sea por accidente, por enfermedad, por vejez, invalidez o muerte prematura, o por paro involuntario, destruye la base económica de la existencia de esa familia y provoca la miseria y las privaciones para el trabajador y para los suyos.

2º- Un régimen de trabajo realmente humano y basado en la justicia social exige la organización de una protección eficaz de los trabajadores contra los riesgos profesionales y sociales.

3º- El Seguro Social Obligatorio, cincuenta años de experiencia lo demuestran, es el medio a la vez más regional y más eficaz de procurar a los trabajadores la seguridad a que tienen derecho.

4º- Por consiguiente, la legislación social de cada Estado debe comprender uno o varios sistemas de Seguro Obligatorio que cubran los riesgos de accidentes de trabajo y de enfermedad profesional, de enfermedad, maternidad, de vejez, de invalidez, de muerte prematura y de paro involuntario.

5º- Todo sistema de Seguro Social debe proponerse como finalidad:

a) Prevenir, en la medida de lo posible, la pérdida prematura de la capacidad de trabajo.
b) Hacer cesar o atenuar la incapacidad de trabajo, para que el trabajador pueda volver a su actividad
    profesional.
c) Compensar, al menos parcialmente y mediante la concesión de prestaciones en metálico, el perjuicio
    pecuniario resultante de la interrupción o cesación de la actividad profesional.
 

Basados, no en experiencias lejanas, sino relativamente recientes y de países cuya contextura social es semejante a la nuestra, hemos adoptado, pues, el principio del Seguro Social Obligatorio.

Su ejecución estará a cargo de un organismo del Estado que por su propia índole tendrá un carácter autónomo, pues la fiscalización del Jefe de Control queda explicada por el hecho de la participación del Estado en el seguro a la par de la patronal y la del asalariado.

La Caja Costarricense de Seguro Social, tal el nombre de este organismo, no sólo se encargará de aplicarlo, sino de fomentar el seguro voluntario, que no ha sido posible establecer, como obligatorio, para ciertas categorias de ciudadanos, dado que en esta materia debe irse con excesiva prudencia porque de otro modo, por demasiada amplitud para considerar los principios en que se fundará este organismo, se arriesga o hacerlos nugatorios o exponerlos al fracaso. Puede decirse que la práctica será la que vaya regulando la marcha del seguro; se debe tender, pues, a facilitar el desarrollo del mismo y no a entrabarlo.

Sin embargo, no puede tacharse nuestro proyecto de tímido; al contrario, veremos que a la par de las respectivas leyes de Chile y de Perú, cuyos derroteros y experiencia sigue, es uno de los más avanzados de América; cubre, como aquéllos, todos los riesgos inherentes al Seguro Social, aún el de cesantía, cuya aplicación deja para cuando las condiciones económicas de la Caja y la experiencia, permitan adoptarlo. Deja también para futura aplicación el otorgamienio de pensiones para las viudas y los huérfanos de los asegurados.

Uno de los puntos que se han debatido en cuanto al Seguro Social es la inclusión del obrero agrícola, que en Costa Rica llamamos comúnmente peón. Si en países de contextura industrial ese punto se debate, en una nación como la nuestra, netamente agrícola, el problema no debe discutirse. La situación social del peón es la del hombre sin tierra que vive y tiene que ajustarse a un salario generalmente exiguo, que constituye su hogar en forma muy modesta, pero luego ante los hijo numerosos, tiene que hacer frente al problema agudo de las crecientes necesidades que no compensa el salario fijo y reducido. Es en los campos, y como su consecuencia directa de las estrechas condiciones económicas del peón, donde se intensifica y agrava la mortalidad infantil, uno de nuestros mayores flagelos sociales.

Carlos González Posada, en su tratado sobre Seguros Sociales, afirma que la inclusión del obrero agrícola es un principio que se ha ido imponiendo a pesar de que no se le tomaba en cuenta en las primeras legislaciones sobre el seguro.

La Segunda Conferencia del Trabajo de los Estados de América miembros de la Organización Internacional del Trabajo, reunida en La Habana el año pasado, reafirma el respectivo principio, que había sido consignado en la primera de Chile, en la forma siguiente:

La resolución de Santiago sentaba, para cada rama del seguro, el principio de que el seguro debe aplicarse a todos los asalariados en general, cualquiera que sea su profesión. Sin embargo, los sistemas del Seguro Social de los países de América siguen estando limitados a los trabajadores de la industria y del comercio. Una de las tareas más urgentes para esos países es, por tanto, la de hacer extensiva la legislación sobre el Seguro Social a los trabajadores agrícolas.

Aún reconociendo que esta extensión tropieza todavía con ciertas dificultades en las regiones de población poco densa o en que la agricultura aplica todavía métodos primitivos, la Comisión ha recomendado que se incluya a los trabajadores agrícolas en el seguro tan pronto lo permitan las condiciones de las comarcas rurales de cada país.

Esas razones nos han determinado a incluir al obrero agrícola dependiente en el Seguro Social.

Hemos fijado el límite de salario indispensable para que el obrero quede asegurado en la suma de tres mil seiscientos colones anuales, considerando que ese es el máximun que gana en Costa Rica; sin embargo, prácticamente queda elevada esa suma a la de cuatro mil ochocientos colones anuales, pues tal es el límite del trabajador asegurable en la categoría de empleados particulares.

Hemos comprendido también en el Seguro a los trabajadores a domicilio, los aprendices, trabajadores independientes y los del servicio doméstico.

Una verdadera novedad que ofrece el proyecto de ley que presentamos es la de incluir a los empleados llamados particulares y los empleados públicos; en otros países dichas categorías de empleados sus organizaciones de seguro separadas y aqui mismo en Costa Rica, en cuanto a los empleados públicos, se han dictado, leyes que no siguen, un plan uniforme sino que han sido adaptadas a medida que los interesados lo han solicitado. No hemos querido ir contra las situaciones ya creadas, pero sí, pensamos que el Seguro Social debe ir absorbiendo en el futuro a estas categorias especiales de funcionarios a fin de que se igualen y desaparezcan las situaciones privilegiadas que han creado algunas de estas leyes, y por otra parte haya un solo sistema de previsión. Sin embargo, hemos aumentado la imposición que deben pagar esas categorias de empleados en un tres y medio por ciento, a fin de que los cubra el Seguro Nacional de Enfermedad, prestación que no esta comprendida en ninguna de ellas.

El plan de unificar el Seguro obedece a los modernos postulados en esta materia; se trata de un esfuerzo nacional de cooperación, que exige el aporte de todos los costarricenses en beneficio de todos los costarricenses.

Quedan excluidos del Seguro Social aquellos profesionales, agricultores, artesanos y demás personas cuya entrada anual sea superior a cuatro mil ochocientos colones, y en razón de su categoría, el Presidente de la República, los Secretarios de Estado, Magistrados, Diputados al Congreso Constitucional y Jefe del Control.

No están comprendidos tampoco los menores de catorce años, edad en que finaliza ampliamente la época de educación primaria y en que se inicia la situación de aprendizaje, comprendida como obligatoria en la ley.

Tampoco los accidentados del trabajo o enfermos profesionales. A este respecto debemos decir que esta Ley no roza ni choca con la que crea el Banco de Seguros, cuya misión y técnica es totalmente distinta. La Caja de Seguro Social participa de un sentido asistencial que el Banco no tiene sino accesoriamente en lo que se refiere a los accidentes del trabajo. Por lo mismo hemos evitado toda situación de conflicto, y de allí que cuando el asegurado sufre un accidente de trabajo, cesa inmediatamente su situación de ser regulada por las normas que rigen el Seguro Social para caer dentro de la órbita de la Ley de Accidentes de Trabajo.

Asímismo, no están incluidos en nuestro proyecto los trabajadores accidentales, porque hacerlo resulta inconveniente técnica y prácticamente. Es este un principio, generalmente admitido en el Seguro Social, derivado de la ley francesa, de 1930. Hemos considerado como tales los que trabajan menos de noventa días en el año.

No hemos hecho ninguna, diferencia en cuanto a la nacionalidad de los trabajadores, ya que ese problema no debe existir en tratándose de hombres que dan por igual sus fuerzas a la Patria.

Como se dijo anteriormente, uno de los propósitos de la Caja es el de estimular el seguro voluntario; toda clase de facilidades se otorgan al trabajador en ese sentido, lo mismo que en el de mantener su permanencia en la Caja cuando por cualquiera circunstancia pueda verse obligado a abandonar el seguro obligatorio, como sería el caso de que mejorase su situación económica y percibiera un mejor salario.
 

La organización financiera de los Seguros Sociales suscita una serie de problemas, de orden técnico, de cuya solución depende en gran parte el éxito de la institución.

Los cálculos deben ajustarse á la más estricta realidad y para su determinación, “debe procederse al estudio cuidadoso de todos los factores que en ella influyan.

Sólo así se puede determinar cuál de los sistemas es el que mejor se ajusta al funcionamiento de la Caja, si el llamado de capitalización a base de reservas que responden a los riesgos o el de reparto que se realiza por medio de cálculos periódicos, monto de los riesgos, forma de colocar las reservas, etc.

Sobre estos distintos aspectos nos hemos inclinado por los sistemas que han seguido naciones como las de Sur América, cuya constitución social se asemeja más a la nuestra. Combinando ambos y dejando el de reparto para el seguro de enfermedad y el de capitalización para el de invalidez y vejez.

En toda esta labor es de suma importancia la participación de los actuarios, quienes tienen la responsabilidad de los distintos cálculos matemáticos en relación con los problemas indicados.

Hay tres principios esenciales a los que debe  ajustarse toda organización financiera del seguro; primero, la necesaria economía de la Caja; segundo,  la obligatoriedad dal seguro; y tercero, la garantía de cumplimiento de las obligaciones contraídas por el mismo.
 
En lo posible, hemos tratado de ajustamos a esos principios.

La recomendación número cuarenta y tres de la Conferencia Internacional del Trabajo resume las reglas referentes a los recursos del Seguro Social y su proporcionalidad. Son:

1º- a) Los recursos del Seguro Social deberán constituirse con las cotizaciones de los asegurados y las de sus patronos.

b) Los poderes públicos deberán aportar al seguro su participación financiera.

2º- La cotización del asegurado no deberá, en principio, ser superior a la de su patrono.

3º- Correrá a cargo del patrono la totalidad o la mayor parte de la cotización global correspondiente a los trabajadores que sean remunerados únicamente en especie, así como la de los obreros a domicilio y aprendices cuyo salario no exceda de un límite determinado.

El aporte del Estado se justifica, según Korkish, por tres varios motivos: su necesario interés en la salud colectiva e individual, la urgencia de eliminar lentamente la asistencia y sustituirla con un régimen más racional y la participación predominante en la gerencia del seguro que sólo se justifica con su ayuda económica y aunque se dice que el aporte del Estado da a la organización del seguro un aspecto político, es lo cierto que esa posibilidad queda neutralizada con el carácter autónomo que debe mantener su organización.

La intervención patronal tiene un vivo sentido histórico; del seguro libre, iniciado las más de las veces por los patronos, se ha evolucionado al seguro que el Estado organiza. El seguro se inspira, generalmente, en razones de orden utilitario. El patrón tiene interés en cuidar de sus operarios por un motivo que un autor ha llamado de responsabilidad de las empresas. La misma que le haría invertir sumas de dinero en mejorar la maquinaria que sirve para la explotación.

También se invoca otra razón para que el patrono contribuya y es la de que el salario no es sólo el precio del trabajo calculado según el número de horas que se emplean en el mismo, sino, además, el único ingreso del pobre y por lo tanto el suficiente para sostenerle en todos los períodos de inactividad en que se pueda encontrar.

Por último, la participación del obrero se justifica porque se trata directamente de su propio beneficio.

Por otro lado, y como lo hemos dicho ya, la triple participación se fundamenta en un principio de estrecha cooperación, ante la imposibilidad de que uno solo de los participantes pueda asumir integramente las cargas totales inherentes al seguro.

El aspecto más delicado, en lo que a recursos se refiere, está en la financiación de la parte correspondiente al Estado.

En la Argentina, en el seguro referente a empleados y obreros ferroviarios, de 1919, el Gobierno cubre de sus fondos, los déficits que ocurran; en el de periodistas de la provincia de Córdoba, de 1938, el mismo se limita a dar una subvención de cincuenta mil pesos anuales durante diez años y a pagar los gastos iniciales. Bolivia recurre al impuesto para cubrir un subsidio inicial de quinientos mil bolivianos, necesarios para asegurar su participación en el seguro de obreros y empleados gráficos. Brasil garantiza una participación igual a la del asegurado, que deriva, también del impuesto, en el aseguro para obreros y empleados de servicios públicos y mineros de 1931 y 1932, lo mismo que los seguros para obreros marítimos de 1933, empleados bancarios y empleados de comercio de 1934, estibadores, del mismo año, empleados y obreros de transporte, carga y almacenes de 1934 y 1938, Y por último en lo referente a obreros y empleados industriales de 1936. En Chile se recurre a rentas especiales. En Cuba, para el aseguro correspondiente a obreros y empleados marítimos de 1927, al impuesto sobre pasajes aéreos o marítimos a Cuba o de Cuba, complementado por otras rentas. En el Perú, con un impuesto adicional al tabaco, alcoholes y bebidas alcohólicas. En el Ecuador, el Gobierno acude a un sobreimpuesto sobre las herencias. Y por último, en el Uruguay, en el seguro para la industria en general, comercio y servicios públicos, con un impuesto sobre ventas, sobre herencias y sobre derechos de importación.
 
En Costa Rica, nos hemo visto obligados a seguir el mismo derrotero impositivo de las naciones hermanas del Continente, que afecta el consumo de  alcoholes, bebidas alcohólicas y cervezas, ya que quien bebe, bien puede contribuir a mejorar las condiciones de las clases trabajadoras.

También hemos pensado en un aumento del impuesto territorial y un impuesto de consumo sobre refrescos y kolas.

Con esos recursos, el producto de las multas por infracciones a la ley y los intereses y reservas de capital que [ellos] formen, se asegura con amplitud la participación del Estado.

Ella es el tres por ciento de una cuota calculada sobre el salario o renta medios semanales, de acuerdo con un cuadro que se adjunta; esa cuota sube un poco en tratándose del trabajador independiente, por el hecho de no existir para ese caso participación patronal y de que comprenda su seguro todos los riesgos. Dichas cuotas son del dos por ciento en tratándose de empleados particulares y del siete y medio por ciento en cuanto a los empleados públicos en que el Estado actúa como tal y como patron.

Hemos preferido el sistema de cotizaciones, fijadas por categorías de salario, por ser la más aconsejada por la técnica y la seguida por naciones de gran experiencia en esta materia, como Alemania, Bélgica, Francia, etc., y haber sido aplicado con éxito en el Perú.

Tal y como se reparte la cotización en el seguro global, puede hacerse la siguiente distribución de cargas:
 

Seguro obrero:

Cuota patronal ........................................ 5.5%

Cuota obrera .......................................... .3.5%

Cuota del Estado .................................... 3.0%

Valor total de las entradas .......................... 12.0%

Seguro para empleados públicos:

Estado .................................................. .5.5%

Empleado ............................................... 6.0%

Primer sueldo y primer aumento sueldo.....  1.0%

Estado ..................................................  2.0%

Total ......................................................   14.5%

Seguro de empleados particulares:

Estado ...............................................    2.0%

Empleados ............................................ 5.5%

Empleador ............................................. 6.0%

Primer sueldo y primer aumento sueldo      1.0%

Total ........................................................ 14.5%

 

Al mismo tiempo, se puede calcular la distribución de las prestaciones en la siguiente proporción:
Riesgo de enfermedad. (Prestaciones previstas del 50% reducidas para determinar categorías al 40%) ................................ 5.4%

Proporción gastos de Administración (posible) ................................................................................................................  0.6% Total Seguro Nacional de Enfermedad ...........................................................................................................................   6.0%
Riesgo de invalidez, (Después de 200 semanas 40% hasta el 60%, inclusive pensiones reducidas y mejoras para familia hasta el 10%) ..................................................   1.6%
Riesgo de vejez. (Después de 1040 semanas 40% hasta el 60%, inclusive pensiones reducidas y mejoras para familia hasta el 10%) ......................................   3.0%
Capital de defunción (1/3 de un salario anual, pagadero inmediatamente a la muerte) .........................................................  0.8%

Proporción gastos de Administración (posible) ...............................................................................................................   0.6%
Total ...........................................................................................................................................................................   6.0%
Valor total de los riesgos, inclusive gastos de los salarios. .............................................................................................  12.0%

Estas proporciones aumentarán ligeramente en tratándose del Seguro para empleados públicos y particulares.

Estas cuotas y las respectivas proporciones, quedan sujetas a una revisión actuarial posterior, de acuerdo con cálculos que se realicen, sobre la base que vaya indicando la experiencia, pues el éxito de toda institución de seguros depende del equilibrio entre sus recursos y sus cargas. Y para ambos cálculos es necesario el análisis de varios elementos:

1º- Estadística de asegurados por número, edad y sexo.

2º- Previsiones demográficas, a fin de determinar su influencia en el seguro.

3º- Curaciones biométricas, que determinan, por medio de tablas, los tipos de invalidez, de muerte de los inválidos activos y de los que disfrutan de una pensión de vejez.

4º- Cálculos sobre la familia del asegurado, a base del número, promedio de casados por edad, edad, promedio de edad de la cónyuge y de los hijos y número de éstos.

5º- Cálculo sobre el movimiento de los asegurados, a base de los posibles ingresos y egresos.

6º- Cálculo sobre el número de los beneficiarios, con su posible monto en el seguro de enfermedad, que se determina estableciendo el promedio de frecuencia de enfermedad al año y en cuanto a los seguros de invalidez, vejez y muerte, por medio de la aplicación de las respectivas tablas.
 
Estas son las bases con las que se determina no solamente el cálculo de los recursos sino también la aplicación de las previsiones financieras, con respecto a las cuales existe una técnica especial.

En resumen, conocida la población asegurable, se pueden deducir los ingresos globales, puesto que la proporcionalidad de las contribuciones depende de ella; con los ingresos se calculan las prestaciones.
Así como se impone en el seguro un régimen de revisiones actuariales en períodos determinados, es necesaria y con mayor frecuencia la revisión de los cálculos financieros, que representan la estabilidad de la Institución.

La ley consigna en seguida una serie de disposiciones que complementan la proporcionalidad de los pagos en cuanto a los asegurados facultativos; el principio que regula la cotización de los aprendices; las medidas que se toman para calificar el caso de los asalariados a quienes se paga parte de su sueldo en especie; las que se adoptan para garantizar la cotización de los trabajadores a domicilio y la forma en que se realiza la cotización patronal para que se haga efectiva y no recaiga en forma alguna, sobre el obrero.

Según principios establecidos por la Conferencia General del Trabajo, en la inversión de los fondos del Seguro Social hay que seguir cuatro principios técnicos, que son:

a) La disponibilidad, o sea la facilidad para realizar los fondos, que varía según el objeto para que se aplican los mismos. Los fondos para las atenciones corrientes, destinadas a hacer frente a las necesidades cotidianas, se colocan a la vista o a plazo corto, a fin de poderlos movilizar rápidamente. Las reservas matemáticas de las pensiones, pueden colocarse en préstamos a largo plazo, cuyos vencimientos deben ser escalonados, tomando en cuenta el movimiento probable de las necesidades económicas.

b) El rendimiento deberá ser por lo menos igual al tipo de interés calculado para las previsiones financieras.

c) La seguridad en las inversiones deberá ser lo más completa posible y las instituciones tienen que evitar toda especulación.

d) Finalmente, no debe olvidarse el objeto del seguro y las instituciones tienen que destinar una parte sustancial de sus inversiones a obras sociales que beneficien directamente a los asegurados: préstamos para casas baratas, consultorios, sanatorios, jardines obreros, etc.

El capítulo correspondiente es de una gran amplitud en cuanto a las posibles inversiones de los fondos, limitada, eso sí, por el principio de que se aplicarán en las más eficientes condiciones de garantía y rentabilidad.

En ello, así como en la enumeración de las posibles inversiones, no hacemos más que seguir la corriente mundial. En Alemania, los fondos pueden ser colocados en adquisición de terrenos o en préstamos para fines de utilidad pública. En Chile, en obras de carácter social, construcción de casas para obreros, sanatorios, etc. En España, en construcciones para escuelas, casas baratas, dispensarios, instituciones para anormales, reeducación profesional de inválidos, préstamos a instituciones y fundaciones de casas baratas, sociedades de crédito inmobiliario, así como instituciones de previsión e higiene social declaradas de utilidad pública. En Gran Bretaña en préstamos para construcción de casas baratas, lo mismo que en Holanda y en Hungría. Igual política ha seguido Italia en cuanto a una décima parte del capital. El veinticinco por ciento del capital puede colocarse, en Suecia, en préstamos a instituciones que cooperan con los fines del seguro como por ejemplo hospitales, sanatorios, etc.

Los Seguros Sociales significan, pues, no sólo una ayuda eficaz para el trabajador, sino la solución de los problemas de la salud del pueblo; van sustituyendo, lentamente, la beneficencia a cargo del Estado en una forma más racional y justa.

El final del capítulo se relaciona con la frecuencia de las revisiones actuariales a que nos hemos referido antes.

Concesiones especiales.- Ese capítulo establece una serie de reglas para asegurar la permanencia del obrero en el seguro, en los casos excepcionales que puedan presentársele, dentro de normas de justicia que se explican por sí mismas, con sólo la lectura del correspondiente articulado.

Inscripción de los asegurados.- Se determina en esa parte la forma y modo como se realiza la inscripción de los trabajadores al Seguro.

Los esfuerzos encaminados a mejorar ese estado de cosas se han bifurcado en Costa Rica: por una parte, las organizaciones de beneficencia y por otra la Secretaría de Salubridad. Es necesario coordinar la acción de ambas con la de la Caja.

Pensamos que sólo adoptando una fórmula de coordinación técnica que evite la duplicación de servicios, podrá el Estado llenar plenamente su misión de procurar la salud a los costarricenses. En cuanto a la Caja dicha misión estará a cargo del Seguro Nacional de Enfermedad y dispondrá de la mitad de los recursos que ingresen al Seguro.

Acogemos, pues, el criterio más avanzado en la materia porque consideramos que los problemas sanitarios están íntimamente ligados a los económicos y el Seguro Social es la institución más adecuada para su solución, ya que tendrá a su cargo la protección de la salud no sólo del asalariado sino también de su familia. Romper esa necesaria unidad, sería incurrir en un error técnico.

El nuevo organismo contará con las siguientes unidades: Madre y Niño, Epidemiológica, Tisiológica, Médico-Quirúrgica, Cardiológica, Traumatológica y Sanitaria. Dividiendo técnicamente la acción contra la enfermedad pero manteniendo una conveniente unidad entre todos esos organismos, se logra realizar en forma mas amplia y científica la verdadera lucha contra la enfermedad.

González Posada define como riesgo todo acontecimiento futuro y posible que una vez realizado produce una perturbación, un daño, un siniestro.

Los riesgos que contemplamos dentro de nuestro proyecto son los de enfermedad, maternidad, invalidez, vejez, muerte y paro involuntario.

1º- Riesgo de enfermedad.- Las razones que da Rubinow para justificar el seguro de enfermedad son las que ésta constituye un riesgo y el seguro un medio para prevenirlo; que para el trabajador es indispensable este seguro porque necesita de la salud si quiere trabajar y vivir, y porque está más expuesto a la enfermedad, debido a las malas condiciones en que vive y trabaja; que las ventajas del seguro de enfermedad encuentran su demostración en el gran desenvolvimiento adquirido en la práctica por la mutualidad y por último, en que la experiencia revela, por lo ya hecho de manera oficial, la gran ventaja de este seguro.

El seguro de enfermedad tiene tres objetivos: asiste y trata de curar; por medo de una ayuda en metálico repara las consecuencias económicas de la enfermedad y finalmente, por medio de la acción general de la Caja, establece un régimen de medicina preventiva, como se explicó en el párrafo anterior.

En el proyecto se comprende la asistencia médica general y especializada, la asistencia hospitalaria, la farmacéutica y por último, los subsidios en dinero. Además, un plazo de espera de ocho imposiciones y ciento veinte días para el riesgo de enfermedad y veintiséis imposiciones y ciento ochenta días para el riesgo de maternidad, en las aseguradas. Las prestaciones equivalen a un cincuenta por ciento del salario, que se rebaja a un cuarenta por ciento, para los asagurados sin cargas familiares; ellas cubren un período de veintiséis semanas, prolongables a cincuenta y dos. Esas son las normas generales que se siguen en esta materia.

En cuanto a las reglas de previsión, inherentes al seguro de enfermedad, creemos oportuno reproducir el artículo doce de la recomendación de la Conferencia Internacional del Trabajo sobre Seguro Social que dice:

"12.- La mayor parte de las enfermedades puede prevenirse; una vigilante prevención es susceptible de evitar perdidas de capacidad y producción, de aprovechar los recursos destruidos por las afecciones evitables y de aumentar el bienestar material, intelectual y moral de las colectividades. El seguro de enfermedad deberá a inculcar la practica de las reglas de higiene entre los trabajadores.

"Deberá proporcionar cuidados preventivos al mayor numero posible de individuos, desde la aparición de cualquier signo precursor de las enfermedades.  Deberá también, siguiendo un plan de conjunto, coordinar todas las actividades que persiguen este fin e intervenir en la lucha contra enfermedades sociales, lo mismo que mantener la salud publica”.

2º. Maternidad.- El riesgo de maternidad es una consecuencia directa de los principios sociales de protección a la madre y al niño; combina el descanso y la asistencia, en un período de veintiocho días antes y después del parto y asegura el alimento del niño, lo cual contribuirá mejor que cualquier otra medida a evitar la mortalidad infantil. Se coordinan, además, sus disposiciones con las del riesgo de enfermedad.

3º. Riesgo de invalidez.- Los seguros de invalidez y vejez tienen su justificación en la estricta equidad.

El Estado, al crearlos, no hace más que compensar el sacrificio del trabajador.

Una sociedad que se despreocupa de aquellos que le han brindado su esfuerzo continuo y han hecho posible su progreso, es una sociedad que pronto se destruye a sí misma, ya que la justicia tiene que ser la base de las relaciones humanas.

Si la industria y la agricultura con sus métodos intensivos de explotación inutilizan al hombre y por consecuencia lo desdeñan como elemento de trabajo, están obligadas a devolverle, por lo menos en parte, aquel mínimo de bienestar a que todo ser humano tiene derecho.

Si la existencia del trabajador se desgasta en beneficio del patrón, justo es que éste coopere en la seguridad de aquel cuyas fuerzas lo han hecho progresar.

Pueden ser causa de la invalidez, una enfermedad profesional, un accidente de trabajo, la ancianidad, un accidente común o una enfermedad general. Las dos primeras categorías están comprendidas en el seguro de accidentes de trabajo, que no incumbe a nuestro proyecto. La ancianidad, es parte del seguro de vejez; sólo restan, como causa del seguro de invalidez, las que directamente tienen que ver con la posibilidad de que se disminuya en tal grado la capacidad de trabajo del obrero, que no pueda este válidamente ganarse el sustento.

Conviene determinar ante todo, a partir de qué grado de imposibilidad fisica tiene derecho el trabajador a la pensión. Casi unánimemente se recomienda que esa invalidez debe ser de dos tercios de su capacidad.

El proyecto fija las condiciones en que puede otorgarse la pensión. Ellas tienen relación con un estudio particular del caso y con el período de espera, que se fija en doscientas imposiciones semanales.

El monto de la pensión es del cuarenta por ciento del salario devengado durante los últimos diez años, previniéndose el caso de aumento por razón de mayores cotizaciones o por el hecho de tener conyuge o hijos menoras de cinco años a su cargo.

4º- Riesgo de vejez.- Hay dos modos de enfocar el seguro de vejez. Como una consecuencia del hecho que significa una menor aptitud para el trabajo por parte del asalariado o como una justa compensación que la sociedad otorga a quienes le han brindado su esfuerzo y contribuido a su progreso durante un largo número de años. Esta segunda es la racional.

En cuanto al riesgo de vejez se plantean los problemas referentes a la edad de retiro, período de espera y monto de la pensión. Se estima generalmente que la edad de retiro son los sesenta años.

Así lo recomienda la Conferencia Internacional del Trabajo, que postula el llamado “Derecho al reposo”.

El período de espera es de veinte años, en casi todas las legislaciones. Sin embargo, en Rusia es mayor; el obrero necesita veinticinco años de contribuir a la Caja para tener derecho a este beneficio.

El monto del seguro es del cuarenta por ciento del salario o renta medios. Puede aumentar en ciertos casos hasta el sesenta por ciento.

5º-. Riesgo de muerte.- Corren por cuenta de la Caja de Seguro Social los gastos de funeral de los asegurados y, además, la entrega de una suma, equivalente al treinta y tres por ciento de su salario o renta medios anuales, cualquiera que sea el número de cotizaciones pagadas por el asegurado. En esa forma queda compensada en parte, la tragedia que constituye para la familia del trabajador, la muerte de éste.

El ideal, en materia de riesgo de muerte, es establecer un verdadero seguro para la viuda y los huérfanos del obrero fallecido, tal como lo recomienda la Canferencia Internacional del Trabajo, en su proyecto de convenio número treinta y nueve. Con el tiempo y la experiencia podremos llegar allí, pero como lo hemos expresado, en esta materia hay que actuar prudentemente, pues, de lo contrario, la imposibilidad financiera de enfrentarse a obligaciones superiores a sus recursos, pueda hacer fracasar la Caja.

6º-. Riesgo de paro.- Queda consignado en la ley pero su aplicación se deja para el momento en que la Caja tenga posibilidades de hacer frente a las obligaciones respectivas.

Las normas que fijan los proyectos de convenciones, de la Conferencia Internacional del Trabajo, para la organización administrativa del Seguro Social, son las siguientes:

1) El seguro será administrado por entidades creadas por los poderes públicos, que no persiguen ningún fin lucrativo o por instituciones de carácter público.

2) Sin embargo, la legislación nacional podrá igualmente confiar la administración del seguro a entidades formadas por iniciativa de los asegurados o de sus agrupaciones y debidamente reconocidas por los poderes públicos.
 
3º) El patrimonio de tales entidades y de las Instituciones Públicas del Seguro será administrado separadamente de los recursos de la Administración Pública.

4º) Los representantes de los asegurados participarán en la administración de las entidades del Seguro, en las condiciones determinadas por la legislación nacional, la que podrá igualmente disponer sobre participación de representantes de los patronos y de los poderes públicos.

5º) Las entidades autónomas del seguro estarán sometidas al control financiero y administrativo de los poderes públicos.

Recordemos las palabras de González Posada, quien dice: “el Estado moderno inclinase más a formar instituciones oficiales encargadas del servicio, a las que reconoce una cierta libertad de movimiento, una autonomía; el Seguro Social, como otros muchos servicios que el Estado moderno desempeña, se presta a este régimen; autónomo y descentralizado, en el cual el Poder Público interviene, pero a su vez llama en su auxilio a otros elementos, como los mismos interesados en el Seguro, para que con él colaboren y participen en la responsabilidad. Son organismos que gozan de independencia económica, poseen vida financiera propia y personalidad jurídica y en ellos el Estado delega todo lo relativo a tan importante servicio, reservándose sólo una alta fiscalización'”.

Lo deseable es, pues, en esta materia, que la administración del Seguro sea enteramente autónoma, y, por lo mismo, la forma en que queda integrado el Consejo Directivo, da al sistema caracteres de una verdadera autonomía. Podemos sentirnos orgullosos de que el principio de autonomía de la Caja se convierta en una realidad en Costa Rica; con ello conseguiremos, mejor que con ningún otro medio, alejar definitivamente a la Caja de cualquier influencia de carácter político; ojala que se inscriba ese propósito en letras de bronce que figuren en la puerta del edificio que construya el Seguro Social para sus oficinas centrales, lo mismo que en el corazón de los que entren a servirla; la única política de la Caja de Seguro Social debe ser la Seguridad Social de Costa Rica.

Ello no quiere decir que el Estado abandone el necesario control y la función fiscalizadora sobre la Caja y el principio consiguiente está debidamente incluido en la ley.

Ademas, a esa autonomia y estabilidad de la Caja, contribuye la disposición referente a la integración de su personal y la forma que establece para su remoción. Ello constituye una garantía necesaria para su buen desempeño y llenamiento de todos sus fines, dadas la enorme trascendencia social que significa y la seriedad e indispensable continuidad que han de asumir todas sus funciones. Ese es, como bien se comprende, el modo de proceder en todas las legislaciones de Seguro Social y, concretamente, en Chile ha dado espléndidos frutos.

Sanciones.- Las sanciones que se establecen no son sino consecuencia de la necesidad de hacer efectiva la ley. Aunque tenemos la seguridad de que ella será amparada por la buena voluntad de los interesados, no puede quedar inerme ante los casos de desacato, pues ello equivaldría a hacerla ilusoria.

Resolución de los conflictos.- En otros países se ha adoptado el sistema de que los conflictos que surjan por parte de asegurados o patronos sean resueltos por las autoridades judiciales o por autoridades administrativas especializadas en la materia. Hemos preferido, por más simple, el sistema de que esas dificultades se dirirman ante la propia Caja.

Disposiciones generales.- Las disposiciones generales surgen, como una necesidad de abarcar todos aquellos puntos no comprendidos en el proyecto o que aseguren su implantación paulatina.

Entre ellas son de importancia las relativas a un cambio en la proporcinalidad de las cotizaciones, que sea consecuencia de más cuidadosos estudios actuariales, lo mismo que la que faculta a la Caja para determinar la fecha en que comenzará la cobranza de dichas cuotas, lo que permite una gran movilidad a la ley, sin exponerla a un fracaso.

No pretendemos que este sea un Proyecto de Ley original. Los lineamientos del Seguro que proponemos son los mismo, en todas partes, y el texto se ha inspirado en las leyes chilena y peruana, las cuales a su vez han aprovechado las experiencias de Europa.

Su aspecto más original e interesante es el de que tiende a realizar la unificación de los esfuerzos nacionales en cuanto a conseguir un mejor nivel de salud para los costarricenses y de que establece la unidad del Seguro, que hará posible al ochenta por ciento de la población un verdadero régimen previsionista, lo que nos permite afirmar que la implantación del Seguro Social en Costa Rica, marca una etapa decisiva en la marcha de las instituciones democraticas nacionales.

El país no ha sentido aún las agitaciones y luchas de clases que han dividido a otros pueblos. Ello no obstante, sería cerrar los ojos a la realidad el no ver que existe un verdadero problema social, derivado esencialmente del bajo salario y de la imposibilidad de las clases trabajadoras para hacer frente a circunstancias anormales de su vida, como son las que se producen por la enfermedad, la invalidez, la vejez, la muerte y la cesantía.

Ni siquiera se puede culpar a nuestros asalariados de falta de previsión; el campesino o el obrero, el empleado particular o público, no tiene medios económicos suficientes para ahorrar el dinero que necesita para solventar esas circunstancias anormales y, por lo mismo, tiene que ser el Estado el que acuda a ampararlo; pero, las sumas que gasta el Estado en instituciones de asistencia son exorbitantes, y llegará el momento en que no pueda hacer frente a las necesidades del asaIariado,que crecen constantemente y que se basan en una justicia indiscutible. No puede ser por lo mismo indiferente al dolor y la angustia de sus componentes. Fenómenos como el de la mortalidad infantil en nuestra país, son el indice acusador de una sociedad que en otros aspectos está muy avanzada, pero que en éste denota insuficiente organización.

Por medio del Seguro Social no quedarán resueltos todos nuestros males sociales, pero sí serán mitigados muchos de ellos y en definitiva se colocará al trabajador costarricense en un pie de mayor justicia, equiparándose su situación a la de que gozan sus iguales en los países más civilizados del mundo.

Debemos recordar con gratitud de americanos las imperecederas frases pronunciadas por el Presidente de los Estados Unidos de Norte América señor Franklin D. Roosevelt, con ocasión del tercer aniversario de la Ley de Seguridad Social: 'Los millones de trabajadores actuales necesitan, y tienen derecho a ella, la misma seguridad que reclamaban sus antepasados: la seguridad de que con salud y voluntad para trabajar, encontrarán un sitio para sí en el actual sistema social y económico. “Porque se ha hecho progresivamente difícil para los indivíduos edificar por sí solos su propia seguridad, el Gobierno debe ahora intervenir y ayudarles a echar los cimientos, tal como antes el Gobierno contribuyó a poner los cimientos del comercio y de la industria. Debemos considerar el hecho de que en este país tenemos una seguridad del rico y una seguridad del pobre y que el Gobierno tiene iguales obligaciones para ambos. La seguridad nacional no es una cuestión a medias; es total o no es.

Los Seguros Sociales Obligatorios han sido la base de estabilidad nacional para países de una constitución económica parecida a la nuestra; esa misma función de mayor justicia y de tranquilidad interna, para lo futuro, es acaso uno de los aspectos más importantes del sistema. Sabemos que su aplicación aparejará críticas de los mismos a quienes va a beneficiar, lo mismo que de aquellos que soportarán sus cargas, pero la seguridad de que actuamos en un plano superior, la idea de que buscamos únicamente el máximum de bienestar para las clases más desvalidas de la República, dentro de nuestras posibilidades reales, el sentimiento de que nos guía una justicia que a menudo olvidan los hombres, a pesar de que fue proclamada hace ya veinte siglos por el Redentor, nos dará fortaleza para prestarle, nuestro apoyo decidido y tenaz.

Al hacerlo, cumple el señor Presidente de la República, con las palabras de su Mensaje y con los propósitos de procurar el mejoramiento social de los costarricenses. Esos propósitos son consecuencia de su acendrado amor a la Patria, que dichosamente se traduce en instituciones como ésta, cuyas proyecciones y alcances apenas sí podemos entrever.

Con muestras de mi más profundo aprecio y consideración, soy de Uds., muy atento y seguro servidor.